El presente trabajo, elaborado en conjunto con AUTE gira sobre tres grandes preocupaciones. En primer lugar, se desarrolla un marco conceptual que fundamenta la necesidad de concebir el acceso a los energéticos, pero muy particularmente a la energía eléctrica, como un derecho humano básico. Como corolario de lo anterior, se analizan las características fundamentales del servicio eléctrico en nuestro país y la estructura tarifaria.
En el entendido de que la estructura tarifaria actual es injusta, y además, que la electricidad como derecho humano básico no debería pagar IVA por los consumos que reflejen esos derechos, se ensaya una propuesta de eliminación del IVA a la electricidad hasta los 200kwh a nivel residencial. El documento cierra con el análisis del impacto distributivo y fiscal de la propuesta. Encontrando que implica no solo una mejora en la distribución de los ingresos de los hogares sino que también, es económicamente viable.
La electricidad es un derecho
Los “servicios energéticos” son cruciales para la provisión de alimentos, acceso al agua por bombeo, servicios sanitarios, cuidados médicos en hospitales (ej. vacunas que requieren “frío”), funcionamiento de escuelas y acceso a la información y comunicación. Agricultura, industria y transporte dependen indefectiblemente del abastecimiento energético. La falta de acceso en forma segura y cantidades apropiadas está fuertemente correlacionada con problemas de pobreza estructurales.
Si bien muchos investigadores consideran que el acceso a la energía no constituye en sí un derecho humano, reconocen que la falta de energía inhibe el efectivo goce y cumplimiento de casi todos los derechos humanos. Incluso hay quienes afirman que la energía es “la precondición de todas las mercancías” en el sentido de que ninguna actividad humana puede realizarse sin ella, y por eso hablan de la “dominación instrumental” de la energía en la sociedad humana (Schumaher, 1973; Sovacool, 2014). Esto se corresponde al hecho de que no existe un sustituto para la energía y por eso constituye un valor de uso tan básico como el aire, el agua y la tierra.
De esta forma, hay un reconocimiento creciente de que no pueden garantizarse los derechos humanos básicos sino se garantiza el acceso a la energía. Por lo tanto, realizar esfuerzos para cubrir umbrales de energía mínimos que garanticen la dignidad humana, es una tarea política de primer orden. Dicho de otra forma, el acceso a la energía en forma segura y cantidades apropiadas está implícitamente reconocido como un derecho humano básico.
Asimismo, dentro del amplio abanico de los energéticos, la electricidad constituye un capítulo aparte dado que es verdaderamente una mercancía que atiende a múltiples propósitos. Sus servicios se extienden a lo largo y ancho de la actividad humana. No solo se utiliza en la iluminación, en la refrigeración, en la calefacción, en la cocción, en el ocio (televisión, radio, juegos, etcétera) sino que está permanentemente diversificando los servicios que presta -comunicación con celulares, o los vehículos particulares-. La dependencia de la electricidad ha crecido gracias a que es un flujo fácilmente ajustable, de acceso sencillo e instantáneo y con impactos ambientales mínimos en el lugar de uso (no así en su generación, claro está). Por lo tanto, dentro los energéticos, la energía eléctrica juega un rol primordial.
Es sabido que en nuestro país, en relación a la región, se ha desarrollado tempranamente el acceso a la energía de manera casi universal y con niveles de calidad y costos, que permiten que casi la totalidad de la población cuente con este energético como el principal. Esto fue posible por múltiples causas, pero sin duda se destaca el hecho de contar con una empresa pública que se desarrolló con el fin de brindar un servicio público. Los debates acerca de cuáles deberían ser los objetivos centrales del Ente Autónomo ha estado en constante tensión desde su génesis. Lo cierto que, desde que las fuerzas privatizadoras y su afán mercantilizador han avanzado posiciones, el movimiento sindical en su conjunto y en particular AUTE, han luchado por la defensa del patrimonio público, basándose en la siguiente idea-fuerza: la energía eléctrica es un servicio público imprescindible para garantizar una vida digna, y es por tanto, un derecho humano fundamental.
Hay momentos particulares que alarma a la población y nos hace tomar conciencia de la importancia de este energético en todas las esferas de la vida cotidiana. Un ejemplo de esto pueden ser los apagones, donde unas horas de falta de luz nos puede llevar a la paralización de nuestros quehaceres. Otro momento que nos lleva al debate es la discusión de las ajustes tarifarios, hecho que ha tenido lugar en los últimos eneros. Cómo se verá, además de ser un bien de primera necesidad, tiene un importante peso en el presupuesto de los hogares.
Desde AUTE entendemos oportuno, en un contexto en el cual por varias semanas el tema tarifario se torna más presente en la opinión pública, trasladar nuestros planteos relacionados a la tarifa eléctrica. Siendo conscientes de que las discusiones tarifarias son muy complejas, es parte de la responsabilidad que nos corresponde en este contexto histórico, el construir aportes para el debate sobre esta temática tan relevante sobre nuestras vidas. Tenemos la plena convicción que las propuestas que realizamos desde el sindicato incorporan cuestiones que frecuentemente quedan por fuera del debate y son fundamentales para el mismo.
El presente documento se centra en la discusión tarifaria de manera genérica y cierra con una serie de propuestas para viabilizar la rebaja que van en línea con la discusión antes planteada. Para complementar la discusión aquí planteada, puede consultarse otros documentos que el sindicato ha realizado.
PARTE 1. Sobre el nivel tarifario
La discusión sobre lo caro o barato de la tarifa eléctrica no está exenta de problemas y discusiones sobre cómo considerar los costos de generar, transmitir y distribuir energía y los problemas de estimación que esto implica. Además, dicha discusión debe estar supeditada a la visión que se tenga sobre el rol de las empresas públicas en nuestro país. ¿Deben ser garantes de derechos universales e insumos productivos fundamentales? ¿Deben ser rentables? ¿Deben potenciar el desarrollo tecnológico? ¿Generar encadenamientos hacia atrás y adelante con proveedores nacionales? ¿La eficiencia y productividad debe medirse a nivel empresa, a nivel sector o a nivel país?
Esta discusión, válida para todas las Empresas Públicas, es particularmente relevante para el caso específico de UTE, dada su calidad de garante de un insumo fundamental para la actividad productiva y un bien de consumo fundamental para la reproducción de la vida como es la energía eléctrica.
En esta mirada más amplia, abordar el análisis del nivel tarifario adquiere otros sentidos. Por un lado, si este estuviera por debajo de los costos de producción durante períodos prolongados, puede traer asociados problemas de suministro de energía y de calidad en el mediano plazo por falta de financiación de las inversiones necesarias para generar, transmitir y distribuir energía. De esta forma, aún con la buena intención de tener tarifas lo más bajas posibles se puede llegar a poner en jaque los objetivos centrales y estratégicos de la UTE como empresa pública.
Volviendo a las preguntas realizadas anteriormente, según la concepción que se tenga de cuál es el papel de las empresas públicas, se valorará de distinta forma la cobertura de los servicios a nivel nacional, llevándolos o no, a lugares donde pueden no ser rentables desde la mirada de una empresa capitalista convencional. Un informe del Instituto Cuesta Duarte es contundente en este sentido: «desde una visión exclusivamente empresarial y con una visión que venera la acción del mercado como asignador eficiente de recursos puede considerarse como una inversión excesiva que el consumidor no está dispuesto a pagar y que genera un subsidio cruzado que no contribuye a la correcta asignación de recursos. Desde otra perspectiva se lo puede considerar como parte del papel que deben cumplir las empresas públicas, mejorando la calidad de vida en zonas del país donde la inversión en la infraestructura de los servicios no es rentable para las empresas pero sí lo es para el país en su conjunto» (ICUDU, 2005:1).
En este sentido, es necesario enmarcar la discusión sobre el precio de las tarifas en la trayectoria institucional de la UTE como una empresa con fuerte vocación social desde su génesis. De hecho, puede constatarse que a lo largo de la historia, la UTE ha cumplido con el cometido que le da origen. Por lo tanto, la distribución de sus ganancias en inversiones realizadas no han sido guiadas por la búsqueda de rentabilidad -que es la lógica que rige al capital privado- sino con el objetivo de garantizar el efectivo cumplimiento de un derecho humano básico como el acceso a la energía eléctrica y la reducción de la tarifa. De hecho, la tasa de cobertura del tendido eléctrico del Uruguay cuenta con niveles históricamente altos en relación a la región y en la actualidad llega al 99,7% de los hogares. La regularización de zonas con conexión irregular y la electrificación rural son dos claros ejemplos de esta vocación.
A su vez, debido a la seguridad en la generación por contar con variados respaldos, las inversiones en el tendido y buen servicio al cliente, ha permitido mejorar los indicadores en lo que hace a los tiempos de cortes y en las encuestas de satisfacción al cliente (CIER), encuesta donde por lo general UTE se ubica en los primeros lugares de la región (CEPAL 2010) y en donde el rol de los trabajadores y trabajadoras de la UTE y su compromiso con el servicio público ha sido fundamental. En este marco, la discusión de nivel tarifario debe hacerse con cuidado y muy especialmente cuando se la compara con los países vecinos. Las afirmaciones que sentencian que “Uruguay tienen las tarifas más caras de la región” y cuestiones por el estilo, no solo son falsas desde el punto de vista empírico, sino que en la mayoría de los casos comparan cosas incomparables. Es decir, muchas veces un nivel tarifario más alto que el resto de la región puede deberse al compromiso con el acceso universal y de calidad, cosa que muchas empresas privadas de la región no garantizan (Ruchansky y Molinari, 2002).
Esto no niega el hecho de que el esfuerzo por responder qué tan adecuado es el nivel tarifario en Uruguay sigue siendo válido y pertinente. Si bien abordar dicha pregunta de forma rigurosa requiere del estudio de costos en cada una de las etapas del proceso de la producción de la energía, es posible aproximarse siguiendo la evolución de algunos componentes claves que componen el precio final como el petróleo como principal insumo para la generación térmica, el cobre como principal material utilizado para la trasmisión y la distribución de la energía, y el salario que opera como costo en toda la cadena.
En el gráfico 1, se presentan la evolución de estos componentes para el período 1990 al 2017. Para la evolución del precio de la energía, se usa información suministrada por UTE y se toma el precio promedio ponderado del kWh en pesos constantes 2013.
Para el precio del cobre y el de petróleo, se utiliza la información de la página web indexmundi y se toman los precios en dólares, se calcula el precio promedio en cada año, se convierte a pesos con el tipo de cambio promedio y se ajusta por el Índice de Precios Productor.
En el caso de la evolución de los salarios, se consultó la página web del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) donde se utiliza el Índice Medio de Salarios de las empresas públicas y se calcula el índice de salario real con la evolución del Índice de Precios al Consumo.
Gráfico 1. Evolución de los precios promedio: del kWh, del valor del barril de petróleo, del precio del cobre y del Salario real de los trabajadores de las empresas públicas. Base en 1990.
Como puede observarse en el gráfico 1, la evolución entre el 1990 y el 2017, presenta una disminución de casi el 18% medido a precios constantes. Es importante aclarar que la misma es sobre el precio ponderado promedio, pero como no existe una única tarifa, no todas evolucionaron de igual manera, lo que implicó, como se verá en el apartado siguiente, que la tarifa residencial subió de nivel mientras que la de los grandes consumidores cayó.
En el gráfico también puede verse que el precio de la tarifa es bastante estable en relación a las fluctuaciones de los principales insumos -petróleo y cobre-, pero tiene una tendencia a evolucionar debido al cambio en esos componentes. Es así, que en la década del 90 la tarifa tiene un comportamiento descendente en todo el período debido a que el precio de estos se mantiene bajo. Luego con la fuerte alza de los costos relevantes que comienza a principio de los 2000, el precio de la electricidad también aumenta levemente, para luego volver a disminuir con la retracción del precio de estos insumos al final de la década.
Otro resultado a destacar es que el salario no parece estar marcando la evolución de los precios de la tarifa. De hecho, el salario pesa en promedio para los años construido en el entorno del un 18% del Valor Bruto de Producción de la energía eléctrica. Este bajo peso puede verse al analizar su evolución en comparación con las tarifas, donde en los 90s el salario real muestra un constante crecimiento hasta el año 1999, momento que las tarifas descienden su precio. Luego una caída en la crisis del 2002 que lo ubica en los niveles de 1990, allí las tarifas comienzan su evolución ascendente. Luego de la crisis comienza una lenta recuperación del salario real de las Empresas Públicas donde recién en el 2013 supera levemente los niveles del 1999 momento que las tarifas comienza el descenso nuevamente.
2. Estructura Tarifaria
Como dijimos anteriormente, la tarifa eléctrica no es una sola, sino que existen varias «tarifas eléctricas» que conforman una estructura donde se pueden distinguir: la Tarifa Residencial Simple (que afecta principalmente a hogares), la Tarifa de Alumbrado Público, Tarifa General Simple (consumo no residencial), la Tarifa de Medianos Consumidores (que involucra principalmente a la pequeña industria) y la Tarifa de Grandes Consumidores (gran industria y comercio), entre otras. Además, cada tarifa tiene distintos componentes, por ejemplo la Residencial Simple tiene un cargo fijo, un cargo fijo por potencia y un cargo por energía con distintas franjas.
Una primera cuestión a constatar es la diferencia de precio entre el valor promedio de las respectivas tarifas. Para el año 2017, último dato disponible, el costo promedio de la tarifa residencial fue un 25.14 centavos de dólar por KWh mientras que la de loslos Grandes Consumidores fue de 12.56 centavos de dólar. O sea, los hogares pagan la electricidad al doble de lo que lo hacen las grandes empresas.
En segundo lugar, conviene preguntarse cuánto es el costo relativo, en el total de los gastos mensuales, de afrontar la factura eléctrica para unos y otros. Para ello calculamos el esfuerzo que significa para los hogares abonar el consumo de electricidad y realizamos el mismo ejercicio para el empresariado.
Según datos de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares (EGIH) 2005-2006, el gasto promedio de electricidad sobre el ingreso del hogar ronda el 4%. Incluso, en los hogares que pertenecen al decil más bajo de ingreso llega hasta el 11% el esfuerzo que en promedio realizan para pagar la tarifa. Cabe agregar que estos datos deben matizarse en la actualidad al menos por tres razones: a) el ingreso real de los hogares desde el 2006 a esta parte, creció por encima del incremento real de las tarifas, lo que da cuenta de un menor esfuerzo promedio; b) existió a partir del 2007 un descuento comercial para los ex-beneficiarios del Plan de Atención Nacional al Emerger Social (PANES); c) a partir del 2010 se instrumentó la Tarifa de Consumo Básico (TCB) con un diseño particular para quienes cobran la Tarjeta Uruguay Social (TUS, conocida como “Tarjeta MIDES”) y, posteriormente, se amplificó con la creación de la TCB-D (Directorio), que también otorga potestades a la UTE para beneficiar a hogares considerados socioeconómicamente como “vulnerables”.
Por otra parte, y en sentido contrario, los datos del Balance Energético Nacional para el Sector Residencial muestran que desde el año 2005 el consumo de electricidad creció en términos relativos en comparación con otros energéticos, pasando de un 35% del consumo residencial en el 2005 a un 46% en el 2016. Por otro lado, si tomamos el costo del consumo total residencial por año de los datos de la UTE, y los cruzamos con el ingreso total de los hogares calculado con las Encuestas Continuas de Hogares, podemos ver que en promedio, el peso de la energía en los ingresos cae de 4% en 2006 a 3% en 2017. Con la información disponible no podemos saber el peso de la energía según el nivel socioeconómico, pero por lo antes expuesto, es posible que el peso del 11% para el primer decil de ingreso, también haya descendido en buena.
¿Cuánto les cuesta las tarifas a las empresas? La evolución de la facturación de los Grandes Consumidores y Medianos Consumidores y la Tarifa General Simple se observa que el costo de la facturación representó un 0,92% del Valor Bruto de Producción (VBP) en el año 2005 y con oscilaciones fue descendiendo, encontrándose en un 0,85% en el año 2017.
Por tanto, en una comparación un tanto grosera, podríamos afirmar que en promedio a los hogares la tarifa eléctrica les significa un esfuerzo 4 veces mayor que al sector productivo en su conjunto.
El diferente peso relativo según ramas de actividad obedece a distintas razones. En primer lugar, existen sectores de actividad más “energo intensivos”, donde el consumo claramente es mayor en la estructura de costos. En segundo lugar, el peso relativo de las distintas tarifas consideradas es diferente por sector. Por ejemplo, en el sector industrial la Tarifa de Grandes Consumidores explica la mayor parte de la facturación, por lo tanto, si bien es bastante más intensivo en electricidad, compra en promedio más barato el MWh. En el caso de la Construcción, no existen prácticamente Grandes Consumidores y la mayor parte de la facturación se distribuye entre la Tarifa de Medianos Consumidores y la General Simple.
Cuadro 1. Costo relativo del pago de factura eléctrica sobre VBP
Fuente: elaboración propia en base a datos de la UTE y BCU.
2.1 Evolución de la Estructura Tarifaria. Es bastante recurrente por parte de variadas cámaras empresariales, denunciar que las tarifas del sector productivo son muy altas, y que estas han evolucionado por encima de las tarifas residenciales. Como vimos en el apartado anterior, el peso de la energía en el total producido es bastante marginal, a su vez, es importante detenernos en cómo han evolucionado ambas tarifas según distintos momentos.
Tomando las tarifas a precios constantes y comparando 2005-2017 punta a punta, vemos que la tarifa residencial promedio en 2017 es un 1,4% mayor en términos reales que en el 2005, mientras que cuando realizamos la misma comparación para los Grandes Consumidores el aumento en términos reales es de un 16,3%, lo que podría dar la idea que las tarifas se han encarecido más para los grandes consumidores que para los hogares.
No obstante, una mirada de mayor alcance ayuda a contextualizar las actuales discusiones. La evolución del precio promedio de la tarifa residencial y de grandes consumidores de 1990 al 2017 arroja resultados bien distintos. Mientras la tarifa residencial aumentó un 0,4% en términos reales en todo el período, la tarifa de los Grandes Consumidores descendió un 21,5%. Dicha evolución tiene tres períodos relativamente bien diferenciados: a) 1990-1996; b) 1997-2004; c) 2005-2017.
En el primer período, la tarifa residencial descendió un 18,2% en términos reales mientras que la tarifa de Grandes Consumidores disminuyó un 51,2%. La explicación es difícil encontrarla en la lógica tarifaria que “refleje fielmente los costos” sino que obedece a una medida de política económica claramente antipopular de la época: ajustar las tarifas residenciales tomando en consideración el IPC y ajustar la tarifa de los Grandes Consumidores tomando en consideración la evolución del dólar (Vaillant et al, 1996). Debido a dicha lógica de ajuste, las políticas de control del valor del dólar para frenar la inflación aplicada en la década de 1990, llevó a que el precio de la tarifa de los Grandes Consumidores se redujera más de la mitad en términos reales mientras que, todavía con niveles muy altos de inflación hasta casi finalizar la década, la tarifa residencial no tuvo la misma suerte. Esto en un contexto en el que la oferta de energía todavía era creciente dado que en 1996 entró la última turbina de Salto Grande en el sistema, un año después comienza a regir el nuevo Marco Regulatorio.
En el segundo período, la tarifa residencial aumentó un 14,0% y la tarifa de los Grandes Consumidores lo hizo en un 24,9% de forma tal que no logró contrarrestar las diferencias del período anterior. De hecho, la tarifa de Grandes Consumidores alcanzó su mínimo histórico -para el período analizado- en el año 2000. Entre 2005-2017, la tarifa residencial aumentó un 1,4% y se incrementó 16,3% la de Grandes Consumidores. A partir del 2006, la Tarifa Residencial superó el nivel de 1990 y se mantuvo por encima en todo el período, alcanzando su máximo histórico en el 2009, cuando comenzó a descender nuevamente hasta el año 2016, y en el 2017 se volvió a situar por encima del valor de 1990. En suma, los aumentos diferenciales en detrimento de los Grandes Consumidores en los últimos años -a partir de 1997 en adelante- ni por asomo han logrado revertir la reducción sistemática de la tarifa en términos que tuvieron hasta 1996.
Cuadro 2- Evolución de la Tarifa Promedio 1990-2017 según Categoría Tarifaria
En síntesis, la comparación de la Tarifa Residencial Simple con la Tarifa de los Grandes Consumidores arroja tres grandes resultados: a) la evolución desde los 90s hasta ahora ha sido disímil entre ambas, en perjuicio de los hogares; b) los niveles promedio actuales de ambas tarifas muestran que los hogares pagan el kwh al doble que los Grandes Consumidores; c) el esfuerzo relativo de gasto que hacen los hogares para consumir energía es mayor que el que realiza globalmente el “sector productivo”.
2.2 ¿Qué razones explican esta evolución tarifaria desigual?
Intentar buscar una razón única a dicha evolución parece desatinado. La evolución tarifaria es resultado de ciertas condiciones en la generación de energía eléctrica, condiciones climáticas, precio de los energéticos a nivel global, cambios de política económica, decisiones empresariales específicas de la UTE y también de cambios institucionales. De esa multicausalidad, en el presente informe abordaremos el marco institucional vigente, por entender que es una de las cuestiones más relevantes detrás de la evolución desigual entre la Tarifa Residencial y la Tarifa de Grandes Consumidores.
Los hitos más sobresalientes del marco institucional que regula la política de precios en el mercado eléctrico son: la Ley Nacional de Electricidad de 1977 y la imposición de una nueva lógica tarifaria asociada a esta, y la instrumentación del “Mercado Eléctrico” y su “Marco Regulatorio” en 1997. La concepción detrás de este cambio y los mecanismos de participación social que instrumentó son una de las causas fundamentales que explican el poder de lobby de los Grandes Consumidores y la impunidad de su accionar.
La Ley de Electricidad y la actual lógica tarifaria. La composición actual de la Estructura Tarifaria es resultado de un proceso histórico de cambios y continuidades. El trabajo monográfico de Carracelas, Ceni y Torrelli (2006) muestra que la estructura de la tarifa eléctrica del Uruguay ha estado desde su génesis muy vinculada a los objetivos que tenía la UTE -otrora UEE- como empresa pública. Específicamente universalizar el acceso, fomentar el consumo eléctrico, priorizar inversiones en generación, entre otros y en sentido más amplio (con los objetivos principales del modelo de acumulación del momento), dinamizar el consumo, la industria local, etcétera.
Los autores identifican 3 modelos tarifarios desde 1912 hasta el 2000. El primero, que abarca desde 1912 hasta 1944, tenía como objetivos centrales «abaratar los servicios, mejorar su calidad, incrementar los ingresos del Estado, reducir las ganancias de las compañías extranjeras e impulsar el desarrollo nacional disminuyendo la dependencia externa». Las «categorías tarifarias» dependían en este modelo según el uso específico que se le otorgue a la energía eléctrica distinguiendo según sea para calefacción y cocción, alumbrado o fuerza motriz. El segundo modelo tarifario, operó con nitidez hasta 1969, sus innovaciones principales radican en el surgimiento del cargo fijo, la creación de una tarifa social -que más allá del discurso, no siempre fue la más barata- y el otorgamiento de ciertos beneficios para la industria sustitutiva de importaciones, que era pilar económico del modelo de crecimiento junto con el consumo de los hogares. Tras una larga transición desde 1969 hasta 1986, comienza a partir de allí a consolidarse el actual y tercer modelo de estructura tarifa. En ese sentido, cabe preguntarse cuáles fueron las lógicas detrás del modelo tarifario vigente.
Si bien ha sido objeto de permanentes modificaciones la génesis de la estructura tarifaria actual deviene de la «Ley Nacional de Electricidad» (N°14.694) de 1977. Impuesta en dictadura, en un claro avance liberalizador, desmonopoliza a la UTE permitiendo concesiones del «servicio público de energía», y prevé una nueva lógica en el diseño tarifario estableciendo que «dentro de cada modalidad de consumo, no serán tenidos en cuenta para la determinación de las tarifas, el carácter social o jurídico del suscriptor, como tampoco el destino final que dé a la energía que consume” únicamente tomando en consideración un criterio: “a fin de que la estructura tarifaria refleje los costos que los suscriptores originan». Esta concepción, recién regirá en 1986 tras una reestructuración del Ente, no logró barrer con toda la «lógica tarifaria» previa. Un ejemplo de «inercia institucional» claro, se observa en la continuidad de tramos en la tarifa residencial más baratos a menores consumos, como el caso del tramo que va de 0 a 100 kwh, o el cargo fijo vigente desde 1947.
De todas formas, la restructuración de la empresa significó cambios importantes que implica, entre otras cosas, que los «suscriptores» de la UTE pasan a ser «clientes», asumiendo un rol cada vez más «empresarial» en detrimento de lo social. Más allá de que introducir mejoras y cambios en la gestión era importante, la dirección y el sentido que éstos tuvieron fue en una lógica liberalizante que atenta contra los principios fundacionales de la empresa pública.
El mercado eléctrico y su marco regulatorio. Tras la aplicación de la Ley de Electricidad de 1977 y su nueva lógica tarifaria, tuvo lugar en los 90s la instrumentación del “Mercado Eléctrico” y su “Marco Regulatorio”. La concepción detrás de este cambio institucional y los mecanismos de participación social que se instrumentan con ella, hace de esta ley, una de las causas fundamentales que explican el poder de lobby de los Grandes Consumidores y Generadores Privados, y la impunidad de su accionar.
Por tanto, el Marco Regulatorio vigente toma como base la Ley de Electricidad impuesta en la dictadura y tiene un segundo mojón en 1997 donde culmina el diseño actual del mismo, en pleno auge de las políticas neoliberales amparadas en el Consenso de Washington de fines de los ochenta y se fundamentó en la necesidad de reestructurar el funcionamiento de la UTE y el «sector eléctrico» a los objetivos de competencia, fomento a la iniciativa privada y la regulación.
La lógica detrás de la conformación de un “mercado eléctrico” amerita al menos dos comentarios. Por una parte, se concibe al mercado como elemento fundamental de mejora en la gestión, sin considerar que el tipo de servicio (“electricidad”) y el tamaño del mercado (la demanda) más que competencia, es probable genere una fuerte presencia de oligopolios privados en disputa con UTE. Por otra parte, los adalides del “libre mercado” de aquella época no sólo no prohibieron sino que fomentaron la concentración de los “Grandes Consumidores”, dándoles reconocimiento institucional en el mercado eléctrico agrupándolos en la Asociación de Grandes Consumidores de Energía Industrial (AGCEI) otorgándoles un poder de lobby mayor al que de por sí tenían.
Participación Social en el Mercado Eléctrico. Si bien hemos asistido a fuertes debates sobre la participación social de trabajadores y usuarios en la educación y en la salud, lo cierto es que poco se debate sobre la participación social en lo que hace al “mercado eléctrico”. Todo indica que hay una fuerte razón de fondo: una concepción clasista de la participación. Parece ser que en la Administración del Mercado Eléctrico (ADME) sólo tienen cabida los Grandes Consumidores y los Generadores Privados y nadie critica su rol ni su accionar.
La AGCEI, que nuclea a la casi totalidad de los grandes grupos de poder económico que operan en nuestro país, ha demostrado sistemáticamente una gran capacidad de lobby bajo el asesoramiento -las más de las veces- del Ing. José Luis Pou. Su figura merece un capítulo aparte. Mientras es común ver que se critique en la prensa si un militante sindical pertenece a tal o cual partido o sector político, ¿qué tanto se hace con los grupos económicos y sus asesores? El Ing. Pou no sólo aparece como asesor en política industrial de Luis Lacalle Pou en la campaña electoral del 2014, sino que en un extraño diseño institucional fue también asesor de los Generadores Privados de energía eléctrica. Esta doble afiliación ayuda a entender algunas rarezas. Por ejemplo, en el 2010 la AGCEI envía una carta al presidente de la UTE -Gonzalo Casaravilla- pidiendo que se eleve el “precio spot” (precio al que pueden vender energía los generadores privados) que estaba topeado en dicho mercado a U$S 250 dólares pidiendo se lleve al nivel del costo de la generación térmica. Pero, ¿a cuánto compraban en el valle los Grandes Consumidores? El precio estaba por debajo de los US$60. El Sr. Pou, entonces, proponía un negocio redondo para la clase dominante: comprar barato como Grandes Consumidores y vender caro como Generadores Privados
2.3 ¿Es posible bajar la tarifa?
Pensar en bajar la tarifa no es tarea sencilla ni puede hacerse al barrer. Una política de defensa de la empresa pública implica cuidar sus ingresos de forma tal de garantizar su correcto funcionamiento. No obstante, como hemos visto en los apartados anteriores, el precio de la tarifa y el esfuerzo relativo que implica pagarla es diferencial según tipo de consumidor y también según nivel socioeconómico de los hogares en el caso de la tarifa residencial. En ese sentido, entendemos importante bajar las tarifas para quienes menos tienen, profundizando algunas medidas que se han tomado y dando por tierras otras.
En primer lugar, conviene mirar algunos datos básicos de la UTE en cuanto a clientes (servicios activos), su consumo de energía eléctrica y el nivel de facturación que implican para la empresa. En ese marco, se observa que los Grandes Consumidores representan un porcentaje totalmente minúsculo de los servicios de la UTE, 0,03%. Sin embargo, su nivel de consumo de energía asciende a un 25,3% (2164 Gwh) del total vendido por la empresa al mercado interno (8559 Gwh), mientras que representa un 16,5% de la facturación total.
Cuadro 3. Servicios activos, Facturación y Consumo de Energía año 2017.
Fuente: elaboración propia en base a datos de la UTE.
En segundo lugar, anteriormente hacíamos referencia a que el esfuerzo relativo que significa pagar la factura eléctrica es sustantivamente mayor para los hogares -especialmente los más pobres- que para el sector productivo. Éste representó en el año 2017 un 45,2% de la facturación, con lo que se puede inferir que aumentando parte de la recaudación de la empresa vía aumentando las tarifas al sector productivo (en particular a los grandes capitales), se podría financiar una reducción de las tarifas residenciales.
Cuadro 4. Facturación total y relativa al sector productivo (2017)
Fuente: elaboración propia en base a datos de la UTE.
En tercer lugar, cabe tomar en consideración que buena parte del sector productivo (en particular los Grandes Consumidores) tienen otra serie de beneficios importantes además de la tarifa más barata. A modo de ejemplo, hemos tomado como insumo el gasto tributario (lo que se deja de recaudar por exoneraciones fiscales diversas) en impuesto al patrimonio e impuesto a la renta de la actividad empresarial (IRAE) para Zonas Francas y Ley de Promoción de Inversiones. La elección no es caprichosa: todas las Zonas Francas son Grandes Consumidores a la vez que buena parte de las inversiones promovidas no sólo tienen tarifas más baratas (no todas son GC) sino que además, muchas son beneficiadas en el marco del fomento a la “eficiencia energética”. El cuadro 5 muestra a cuánto ascienden esas exoneraciones. Entre IRAE e IPAT ascienden a un 1.057% del PBI.
Cuadro 5. Gasto Tributario Z.F y Prom. Inver. IRAE e IPAT en 2014 en millones de pesos
Fuente: DGI (2016).
¿Se pueden cambiar las actuales reglas de juego detrás de la lógica tarifaria?
Actualmente se encuentra una nueva política energética en curso: la Canasta de Servicios. Al igual que los descuentos por vivienda modesta de 1997, los descuentos comerciales del PANES, la TCB-T y la TCB-D, es esperable que sea un nuevo instrumento que alivie el esfuerzo que realizan los hogares de menores ingresos. Como vimos, estas políticas son interesantes y dan cuenta de una sensibilidad diferente de los gobiernos progresistas. De hecho, el Plan Nacional de Energía aprobado en el año 2008 definió como uno de los cuatro grandes ejes estratégicos de la política energética a la dimensión social, tomando como meta universalizar el acceso para este año, a la vez que se proponía garantizar el consumo “sostenible” y “equitativo” siendo particularmente considerados con quienes sufren distinto tipos de vulnerabilidad. De todas formas, cabe preguntarse qué tan posible es continuar avanzando en hacer más equitativa la distribución sin modificar las actuales reglas de juego que rigen el marco tarifario. La actual “Ley de Electricidad” de 1977 prohibe el establecimiento de tarifas por cuestiones sociales, lo que limita la utilización de las tarifas como política social y de desarrollo.
Por tanto, desde nuestra perspectiva, es fundamental la construcción de fuerzas sociales que sean capaces de pensar, proponer y llevar a cabo la transformación de las actuales relaciones sociales en torno a la electricidad. Para pensar las posibles soluciones, conviene recordar algunos ejemplos históricos de luchas sociales por la tarifa eléctrica tanto a nivel mundial como nacional.
A modo de ejemplo, la lucha llevada a cabo por el Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) tuvo uno de los ejes principales el “derecho social a la energía” pretendiendo que la empresa pública funcione como garante de una “tarifa social doméstica” que oficie de forma universal en detrimento de la implementación de propuestas focales como el “Oportunidades Energético” (Belmont Cortés, 2009). Más atrás en el tiempo, existió en Italia en 1974, un movimiento que peleó por la “autorreducción tarifaria”. Consistió en la organización de “comités de autorreducción” cuyo cometido principal radicaba en reducir las tarifas eléctricas de hogares obreros al 50% de su valor. Los hogares pagaban la mitad de la tarifa y se sellaba la reducción con un “sello sindical” -la anuencia de los trabajadores de la ENEL era fundamental porque desobedecían las órdenes de corte de la empresa-. Lo más interesante, es que en algunos barrios, la consigna de los comités de autorreducción era “paguemos lo mismo que los patrones”, que en la vía de los hechos, significaba una reducción de más del 75% (Ramírez, 1975).
En nuestro país, hemos podido detectar la existencia de “Comisiones de Vecinos Pro Rebaja de Tarifas” en 1935 (Ciudad de Mercedes) como en 1963 (Mercedes y Paysandú). A lo que deben sumarse las luchas sindicales lideradas por AUTE contra el marco regulatorio y algunas de sus propuestas históricas en torno a las tarifas. Asimismo, existen antecedentes institucionales interesantes que conviene analizar como la «Comisión de Tarifas» de 1946, creada a pedido del directorio de la UTE de la época con el cometido de reducir las tarifas y unificarlas en el territorio. En este sentido, entendemos que es posible diseñar un nuevo esfuerzo, social y/o institucional, que adecue los viejos objetivos de la “Comisión de Tarifas” a la realidad actual de nuestro país y que para ello, es fundamental consolidar un “Movimiento de Usuarios de la Electricidad”.
PARTE II. ¿Por qué la energía eléctrica no debería llevar IVA?
Como es comentado en la introducción del documento, el acceso a la energía eléctrica, dada la centralidad en el desarrollo de nuestras vidas, debe considerarse un derecho humano básico. A raíz de ello, consideramos que el pago de IVA en la tarifa eléctrica debería ser exonerado a nivel residencial en aquellos consumos que son para cubrir necesidades humanas básicas. Esta medida no excluye la necesidad de pensar modificaciones de carácter estructural en el sistema eléctrico, como ser la modificación del marco regulatorio (que fue implementado en pleno auge neoliberal y no ha sufrido modificaciones sustantivas) o el cambio en la estructura tarifaria como ya ha planteado AUTE. Simplemente, pretende ser un aporte adicional, que puede ser implementado rápidamente, conforme se avanzan y procesan otras discusiones de fondo.
Un producto típicamente exonerado de IVA es la leche. Ahora bien, ¿es más necesaria la leche que la energía eléctrica? El debate puede tomar diversas aristas y profundidad, pero en términos generales, es fácil argumentar que si bien se puede tener una vida sana y saludable sin consumir leche (incluso hay personas a las que su consumo les hace daño), en el SXXI pensar la vida hogareña sin consumo eléctrico acarrea severos problemas para poder iluminarse, calefaccionarse, cocinarse, conservar alimentos e incluso, refrigerarse.
Por otra parte, vale recordar que la energía eléctrica estaba exonerada de IVA hasta la modificación tributaria de la que fuera objeto en 1996. No obstante, tributaba un 10% de IMESI hasta mayo de 1995. Con dicho cambio, pasó a tributar IVA básico, que ahora asciende a un 22%. Evidentemente, es necesario rediscutir dicha medida a la luz de la evidencia empírica mostrada en el capítulo anterior y los avances que han existido en caracterizar a la energía eléctrica como un derecho humano.
De todas formas, si se resolviera sacarle el IVA, se presentaría el problema que no todo consumo se fundamenta en necesidades básicas. A modo de ejemplo, en la discusión sobre pobreza energética en Inglaterra, el famoso “Informe Hills” evidenciaba que algunos de los hogares que dedicaban más del 10% de sus ingresos a pagar la energía se correspondía con hogares de altos ingresos que gastan mucho en “bombear y calentar agua de la piscina”. Si bien estos extremos en Uruguay son francamente minoritarios, es cierto que existen hogares que tienen un consumo muy importante debido a poseer muchísimos recursos (y un patrón de consumo suntuario asociado), hogares que podríamos catalogar de “grandes consumidores residenciales”.
O sea que, si bien exonerar de IVA a la energía eléctrica es importante, se presenta como un problema el hecho de beneficiar los consumos que exceden los niveles básicos. A raíz de ello, elaboramos una propuesta que tiene niveles de exoneración del IVA diferentes según consumo:
- Exoneración total del IVA al “cargo fijo”. El “cargo fijo” se asocia al mero “acceso a la energía” y se instrumentó como forma de cubrir (y dar reconocimiento en el sistema de precios) a los costos en los que se incurre por garantizar la transmisión y distribución del tendido de red. Dado que, como fundamentamos anteriormente, el acceso a la energía eléctrica en condiciones seguras es un derecho humano elemental, no debe cobrarse IVA alguno por el cargo fijo. Esta medida ya está instrumentada (aunque no necesariamente bajo esta argumentación) desde el año 2014 en el marco de uso de medidas para combatir el aumento inflacionario. No obstante, consideramos que tiene justificación propia por razones de derecho en el acceso a la energía.
- Exoneración del IVA al “cargo fijo por potencia” (según potencia contratada). Si bien la fundamentación para la exoneración es similar a la propuesta para el cargo fijo, debe tomarse en consideración que el cargo fijo por potencia, no sólo cobra por el acceso, sino que el nivel de consumo influye sustantivamente en cuál es la potencia a contratar. Si un hogar tiene niveles de consumo muy altos, muy factiblemente necesitaría tener una potencia mayor. En ese marco, y atendiendo a las fundamentaciones realizadas por la UTE para la creación de la Tarifa de Consumo Básico, se propone exonerar del IVA a los cargos por potencia de 3,7kw y menos; cobrar el IVA mínimo (10%) a la potencia de 4,6kw y cobrar IVA básico (22%) al resto. Más adelante, se mostrará que los hogares con niveles de potencia mayores a 4,6kw tienen en promedio, niveles de consumo muy superiores al promedio de la población.
- Exoneración del IVA por los primeros 200kwh mensuales. Considerar los 200kwh mensuales como el tope máximo del consumo considerado “básico” constituye una arbitrariedad pero que entendemos tiene fundamentos razonables. De hecho, el análisis sobre consumos básicos realizados por la UTE para la TCB, ubican en 180kwh para un hogar de cuatro integrantes. En esta aproximación, tomamos en consideración la posibilidad de que el hogar sea mayor a 4 personas (los hogares pobres tienen en promedio 5 personas, mientras que los no pobres tienen en promedio 3,5 personas) y el hecho de que algunos servicios -como el baño- están estimados de forma un tanto restrcitiva a nuestro entender (ej. de acuerdo al simulador de la DNE, una familia de cuatro personas solo podrían ducharse dos al día, haciendo que se bañen día por medio).
Para analizar qué implica la propuesta, realizaremos un análisis en varias partes. En primer lugar, un breve ejercicio teórico para mostrar cómo impacta, cuantitativamente, la propuesta en el gasto efectivo de los hogares según su consumo y potencia contratada. En segundo lugar, mostramos la incidencia distributiva de la propuesta. En tercer lugar, mostramos los fundamentos empíricos de los umbrales seleccionados para la propuesta. Finalmente, analizamos la renuncia fiscal que implica.
En primer lugar, se realiza un ejercicio, cuyos resultados se muestra en el cuadro 6. Se desarrollan 4 escenarios con potencia contratada y consumos diferentes para ver cómo impacta la propuesta en los gastos. En primer lugar, se proponen tres consumos con una potencia contratada de 3,7kw y niveles de consumo mensual de 150, 200 y 300 kwh. Además, se propone un cuarto ejemplo con una potencia contratada de 4,6kw y 300 kwh mensuales.
En las dos primeras columnas se ve el consumo mensual y potencia contratada. De la columna 3 a la 5 se ve el gasto tarifario en cada escenario: sin IVA; con el IVA actual -22% por todo concepto y exonerado el cargo fijo- y con nuestra propuesta. La última columna, permite ver cuánto se reduce porcentualmente el gasto con nuestra propuesta en relación a lo que se reduce ahora.
Cuadro 6. Escenarios alternativos según potencia contratada y kwh consumido.
Fuente: Elaboración propia
Lo que se observa, coherente con lo propuesto, es que para las potencias contratadas de 3,7kw y niveles de consumo menores o igual a 200 kwh mensuales, la propuesta de AUTE equivale a eliminar el IVA por completo. Mientras que para niveles de potencia mayores o consumos superiores a 200 kwh mensuales implica una reducción del gasto en energía eléctrica, en comparación con el gasto actual, pero superior al escenario sin IVA.
A modo de ejemplo, si se contrata una potencia de 4,6kw y se consumen 300 kwh, actualmente se pagarían $2.604. Si eliminamos totalmente el IVA, el gasto se reduciría a $2.169, mientras que con nuestra propuesta la reducción del gasto sería menor, y quedaría la factura de unos $2.330. Esto es coherente con la idea fuerza de reconocer el consumo energético como una necesidad humana básica (derecho) y separarlo de los niveles de consumo que exceden dichos umbrales (donde sí debería pagar IVA).
Por otra parte, es importante analizar el porcentaje de gasto que se reduce por hogar según su nivel de consumo y potencia contratada. Lo que se observa es que, para aquellos niveles de consumo de 200 kwh o más, el monto exonerado es menor en términos relativos conforme aumenta el nivel de consumo (16,14% para 200 kwh, 11,40% para 300 kwh y 10,53% para 300 kwh y 4,6kw de potencia contratada). Si ampliamos el ejercicio, se observa que esta tendencia es robusta. Esto es deseable ya que los niveles más altos de consumo verían sus beneficios menguados en términos relativos (e incluso absolutos si se pasan de los 3,7kw de potencia contratada), operando como un “premio a la eficiencia energética” (en el “límite” la exoneración es casi nula para grandes niveles de consumo residencial).
El problema radica en los niveles de consumo menores a 200 kwh. En el ejemplo puesto en el cuadro, se observa como un hogar que consume 150 kwh tiene un beneficio relativo de 15,64%, menor que si consume 200 kwh. En este entorno, donde hay margen para la eficiencia energética, la propuesta parecería problemática. No obstante, cabe apreciar que el problema radica en buena medida en la existencia del cargo fijo. Ante esta problemática, se creó en el 2010 la Tarifa de Consumo Básico que para niveles menores de 200 kwh es más beneficiosa que la Tarifa Residencial Simple. Esta “inconsistencia” de la propuesta, se puede resolver en forma sencilla si los hogares que consumen menos de 200 kwh se pasan a TCB.
Si miramos la cantidad de clientes residenciales de la UTE según datos de enero de 2016, observamos que la medida de eliminar el IVA del cargo por potencia, beneficia al grueso de los clientes residenciales -prácticamente un 70%-. Si además, incorporamos a un IVA mínimo de 10% a quiénes contratan a potencia de 4,6 kw, la cantidad de beneficiarios trepa a un 82% de los clientes residenciales de la UTE.
Cuadro 8. Cantidad de tipos de contratos según potencia
Una de las preguntas más importantes de esta propuesta es ¿cómo impacta en la distribución del ingreso disponible esta política?. Para estimar el impacto en términos de distribución de esta política pueden utilizarse dos fuentes de datos, la ENGIH que realiza el INE y los datos administrativos. La encuesta permite estimar el impacto distributivo de esta política, ya que se cuenta con información del consumo de energía eléctrica que realizan los hogares y las características socioeconómicas de los mismo. Pero, su principal limitación radica en que el último dato disponible es el año 2005-2006; ya pasaron más de 10 años y la demanda de energía por parte de los hogares y las características socioeconómicas han tenido cambios importantes.
Los datos administrativos, tienen la virtud de ser más actuales y pueden detallar la cantidad de clientes por potencia contratada, pero tienen la limitación de que no podemos conocer las características socioeconómicas de los hogares, por lo que es una limitante para analizar impactos distributivos de la política.
No obstante estas limitaciones expuestas, mostramos algunas estimaciones utilizando las dos fuentes de datos. Tomando la ENGIH, se puede cuantificar el esfuerzo que realizan los hogares para acceder a la energía eléctrica. Este esfuerzo es cuantificado como el costo del consumo de energía por parte de los hogares en relación a sus ingresos. También esta encuesta permite realizar algunas simulaciones para estimar el impacto redistributivo que tiene modificar el pago del IVA en la tarifa eléctrica.
Para ello se toma como punto de partida el IVA actual -22% y se le quita el IVA al costo fijo- y se realizan dos ejercicios: uno es quitarle el IVA a la energía eléctrica y el otro quitarle el IVA a los primeros 200 kwh y a la potencia contratada. A partir de estos ejercicios es posible analizar el impacto que tiene en los hogares dicha política.
En el cuadro 7, se presenta el esfuerzo que realizan los hogares para pagar la energía eléctrica que consumen. En la primer columna se muestra el caso que los hogares pagan el IVA por toda la tarifa, en ese caso los hogares más pobres realizan un esfuerzo de 8,34% de sus ingresos para pagar la energía eléctrica, mientras que a los más ricos les significa un 2,29%.
Como fue anteriormente comentando, en marzo del 2014 se exoneró el pago del IVA al costo fijo, dado que el costo fijo lo pagan todos los hogares, el beneficio de esta exoneración beneficia a todos los consumidores de energía eléctrica. Pero como este costo es el mismo para todos, los hogares más pobres realizan un esfuerzo mayor que los ricos para el pago del mismo, por lo tanto, exonerar el IVA al costo fijo beneficia a todos, pero en términos relativos más a los hogares más pobres que a los ricos.
En las siguiente columna del cuadro 7, se presenta cómo queda el esfuerzo del pago de la energía eléctrica si se exonera de todo el IVA y en la última columna la simulación de quitar el IVA a los primeros 200 kwh y a la potencia contratada.
Cuadro 8. Peso de la tarifa eléctrica en el ingreso del hogar, pagando todo el IVA, sin pagar IVA el costo fijo -escenario actual-, sin pagar nada de IVA, sin pagar IVA los primeros 200 kwh y la potencia contratada según deciles de ingresos.
Como puede apreciarse las dos propuestas bajan sustantivamente el esfuerzo del pago de la energía eléctrica de los hogares. La exoneración total del IVA tiene un impacto muy importante para todos los hogares, y en términos relativos este impacto es mayor para los hogares más pobres que los más ricos. Esta política hace reducir el esfuerzo de 9,64% a 7,90% para los hogares del decil uno y de 2,46% a 2,02% a los hogares del decil 10. Como se muestra en el cuadro 7, esto significa una reducción del 1,74% para los hogares del decil 1 y de 0,44% para los hogares más ricos.
Con la política de eliminar el IVA a los primeros 200 kwh y a la potencia contratada, el impacto es menor que el anterior pero tiene un efecto redistributivo mayor, ya que las diferencias del impacto entre pobres y ricos son mayores. Esto es debido a que estos últimos tiene un gran componente del consumo que sí es gravado por el IVA considerado consumo suntuario, y los hogares más pobres con la exoneración de 200 kwh están exentos en gran parte del consumo que realizan.
Cuadro 9. Impacto de quitar todo el IVA y de quitar el IVA a los primeros 200 kwh y la potencia contratada, en relación al escenario actual -sin IVA al costo fijo- según deciles de ingresos.
Cuando tomamos los datos administrativos no es posible identificar el nivel socioeconómico de los hogares que se benefician de la reducción del IVA, pero sí es posible asociar cierto vínculo (no lineal) entre ingresos y nivel de consumo. De esta forma, si el promedio de consumo de los potenciales beneficiarios es más bajo, podríamos estar ante una medida de un impacto distributivo progresivo.
De hecho, las potencias que quedarían totalmente exoneradas de IVA presentan un consumo promedio menor al “promedio” de los clientes residenciales. Por otra parte, los clientes con potencias de 4,6 kw, que pasarían a pagar un IVA mínimo, consumen un poco por encima del promedio. El resto de los consumos, superan ampliamente la media, que para 2017 -datos utilizados para este documento- es de 226 kWh.
Gráfico 2. Consumo promedio mensual según potencia TRS.
¿A cuánto ascendería la renuncia fiscal por la exoneración del IVA propuesta?
En el Cuadro 9, se exponen los montos de renuncia fiscal para cada uno de los componentes y se compara con el PBI. Cabe aclarar que al momento de realizar este documento, no contamos con información administrativa por parte de la UTE para el año 2017, pero si para el 2016. Por este hecho, utilizamos ese año para hacer las estimación. Es de esperar que en relación al PBI, la renuncia fiscal no varía en demasía para el año 2017.
Cuadro 9. Exoneración Fiscal de la propuesta.
Como podemos observar, la renuncia fiscal total de la propuesta ronda los 111 millones y medio de dólares. La misma representa una renuncia fiscal del orden del 0,20% del PBI.
Algunas Propuestas para el financiamiento de la reducción de IVA en la tarifa residencial
Para financiar la propuesta actual de reducción del IVA en la tarifa residencial, se prevé tres fuentes de financiamiento alternativas:
- Aumento de la tarifa a los Grandes Consumidores (Gc) y Medianos Consumidores (Mc);
- Modificaciones en la Tarifa Residencial, de forma tal de aumentar a los Grandes Consumidores Residenciales;
- Cambios a nivel tributario, en consonancia con las propuestas del Pit-Cnt.
El punto A, fue más que argumentado en el apartado anterior y como fue esbozado, existen dos grandes razones para pensar un cambio tarifario en beneficio de los hogares financiados por los grandes consumidores. Una de las razones es que estos últimos paga el precio de la energía eléctrica a mitad de precio que los hogares. La segunda es que en promedio el peso que les significa la energía eléctrica en sus ingresos es 5 veces menos que a los hogares. Por tanto, es posible pensar cambios en la estructura tarifaria que recaigan sobre el capital sin alterar significativamente sus ganancias, y eso tenga un gran impacto en reducir la tarifa eléctrica a los que más la necesitan.
Respecto al punto C, no será desarrollado en el presente documento, ya que hace referencia a la dirección que el PIT-CNT ha tomado en relación al debate sobre la estructura tributaria, lo que sí es importante notar, es que ésta propuesta está en consonancia con dicha dirección que propone el mismo en lo que refiere a impuestos: gravar más al capital.
En lo que resta del documento, ampliaremos los fundamentos de pensar una rebaja en la tarifa exonerando el IVA a buena parte de la misma, financiada en parte con un cambio tarifario a la interna de la tarifa residencial.
a) Aumento de la tarifa a los Grandes Consumidores (Gc) y Medianos Consumidores (Mc);
Con los fundamentos mencionados, proponemos un reajuste tarifario que signifique un aumento del 10% a la tarifa de los GC y del 5% a la tarifa de los MC. De hecho, si observamos los datos de facturación en energía del 2017, vemos que la venta de energía eléctrica a los GC representó un 25% y a los MC un 19%, sin embargo, analizada en dólares facturados, la participación relativa pasa a un 16% y un 18% respectivamente. Con nuestra propuesta, la participación relativa pasa a ser de 18% para los GC y de 19% para los MC y aumenta la recaudación unos 42,2 millones de dólares.
Cuadro 10. Energía facturada en Gwh y dólares para la UTE, 2017
| Energía facturada | GC | MC |
| GWh | 2.164 | 1.633 |
| Miles US$ | 271.755 | 301.159 |
| % GWh | 25% | 19% |
| % miles de US$ | 16% | 18% |
| Aumento 10% | Aumento 5% | |
| GWh | 2.164 | 1.633 |
| Miles US$ | 298.931 | 316.217 |
| % GWh | 25% | 19% |
| % miles de US$ | 18% | 19% |
Fuente: elaboración propia en base a UTE en Cifras
b) Modificaciones en la Tarifa Residencial, de forma tal de aumentar a los Grandes Consumidores Residenciales
La actual propuesta implica crear nuevos escalonamientos en la Tarifa Residencial Simple. Actualmente, la tarifa tiene además del costo fijo y costo por potencia, tres niveles distintos de cobro por consumo. Un primer tramo va a 0 kwh a 100kwh, un segundo tramo de 100 kwh a 600 kwh y un tercer tramo, para el consumo mayor a 600 kwh. En el presente trabajo, proponemos agregar un nuevo escalonamiento en los 300kwh, lo que implicaría dividir el tramo de 100kwh a 600kwh en dos. Además de los propósitos remarcados anteriormente, si se la mira complementaria con los cambios tributarios, tiene algunos “saltos” cuyo fundamento esencial es un premio a la eficiencia energética una vez cubiertos los mínimos necesarios.
El Cuadro 10, muestra los componentes de la Tarifa Residencial actual y cómo quedan con y sin IVA. El Cargo Fijo, como actualmente está sin IVA lo dejamos igual para ambos casos. Al cargo por Potencia mostramos la diferencia actual, aunque en nuestra propuesta para Potencias de 3,7 quedaría totalmente exonerado y, en potencias de 4,6 la tasa descendería a la mínima, es decir 10%. El precio por consumo, tiene tres franjas: a. De 0 a 100; b. De 100 a 600 y, c. Mayor a 600.
Cuadro 11. Precio de los Componentes de la TRS actual
| Con IVA | Sin IVA | |
| Cargo Fijo | $U 188,20 | $U 188,20 |
| Cargo Potencia | $U 71,13 | $U 58,30 |
| 0 a 100 | $U 5,955 | $U 4,881 |
| 100 a 600 | $U 7,468 | $U 6,121 |
| Más de 600 | $U 9,309 | $U 7,630 |
Fuente: elaboración propia en base a Pliego Tarifario enero 2018.
Como dijimos anteriormente, nuestra propuesta en cuanto a la Tarifa Residencial Simple, implica la constitución de dos franjas nuevas: una de 300kwh a 600kwh, aumentamos el precio de la tarifa un 20%, y otra de 600 kWh en adelante se aplica un incremento hasta igualar el precio de la energía en el horario de punta para la tarifa doble horario residencial. Por tanto, a partir de los 300kwh, se realiza un salto en la facturación, vía IVA y tarifa, que fomenta la eficiencia y suficiencia en el consumo (ver cuadro 11).
Cuadro 12. Nueva estructura Tarifaria con y sin IVA
| Con IVA | Sin IVA | |
| Cargo Fijo | $U 188,20 | $U 188,20 |
| Cargo Potencia | $U 71,13 | $U 71,13 |
| 0 a 100 | $U 5,955 | $U 4,881 |
| 100 a 300 | $U 7,468 | $U 6,121 |
| 300 a 600 | $U 8,961 | $U 7,345 |
| Más de 600 | $U 9,952 | $U 8,157 |
Fuente: elaboración propia.
3. Impactos del Cambio en la TRS
En nuestra propuesta primaria, sin modificar la estructura tarifaria y solo realizando cambios tributarios, las rebajas realizadas en la tributación al Cargo Fijo por Potencia y al Cargo por Consumo se mantenían siempre, independientemente del nivel de consumo efectivo que el hogar pudiera realizar. Esto implica que, ante cualquier nivel de consumo, por más suntuario que este fuera, habría alguna reducción en el pago final de dicho hogar (ver cuadro 12)
Cuadro 13. Escenarios con propuesta de modificación tributaria
| Consumo | Potencia | Sin IVA | Con IVA actual | Con IVA «AUTE» | Rebaja AUTE |
| Consumo 200 | Potencia 3,7 | $U 1.504,00 | $U 1.794,00 | $U 1.504,00 | 16,14% |
| Consumo 150 | Potencia 3,7 | $U 1.198,00 | $U 1.420,00 | $U 1.198,00 | 15,64% |
| Consumo 300 | Potencia 3,7 | $U 2.116,00 | $U 2.540,00 | $U 2.251,00 | 11,40% |
| Consumo 300 | Potencia 4,6 | $U 2.169,00 | $U 2.604,00 | $U 2.330,00 | 10,53% |
Fuente: elaboración propia.
Con la actual propuesta, que modifica también la estructura tarifaria, la hemos diseñado de forma tal, que dicha ventaja en la reducción tributaria se vaya diluyendo paulatinamente conforme aumente el nivel de consumo (ver cuadro 13).
Cuadro 14. Comparativo de Consumo con modificación tributaria y tarifaria
| Consumo | Potencia | Actual | Propuesta AUTE | Rebaja AUTE |
| Consumo 300 | Potencia 3,7 | $U 2.540,00 | $U 2.251,00 | 11,40% |
| Consumo 300 | Potencia 4,6 | $U 2.604,00 | $U 2.330,00 | 10,53% |
| Consumo 350 | Potencia 3,7 | $U 2.914,00 | $U 2.699,00 | 7,37% |
| Consumo 350 | Potencia 4,6 | $U 2.978,00 | $U 2.778,00 | 6,70% |
Fuente: elaboración propia.
Como se observa en el cuadro anterior, la combinatoria de cambios tributarios y tarifarios, pensados como unidad permite mejorar aún más la propuesta.
La reducción para consumos de 300kwh mensuales, superiores a los niveles mínimos que hemos manifestado, tenían reducciones de 11,4% y 10,5% según la potencia contratada fuera de 3,7 o 4,6 respectivamente.
Asimismo, para consumos mayores la reducción en el gasto por consumo de energía eléctrica es sustantivamente menor. En caso de consumos de 350 kwh y potencia 4,6 (lo más usual para hogares con dichos niveles de consumo promedio) la reducción en las erogaciones es de un 6,7% del gasto. De hecho, a partir de los 484kwh y con potencia de 4,6 el gasto en energía eléctrica pasa a ser mayor que en el escenario actual. De esta forma, los consumos mayores a 484kwh pasan a ser castigados teniendo que abonar más. Este aumento para consumos altos constituye un refuerzo en el plano de los incentivos para el pasaje hacia la Tarifa de Doble Horario Residencial, fomentada por la UTE, con sus ganancias en términos de eficiencia.
Tomando como punto de corte el mencionado en el párrafo anterior, con la Tarifa Residencial Simple se verían, en promedio, afectados el 2,63% de los clientes de la UTE bajo esta modalidad. Estos significan un total de 26.930 clientes del total (1:024.574) de la UTE en el año 2016. Dicho de otra forma, el 97,37% de los clientes se verían beneficiados. Incluso, si miramos cuánto representan los primeros 300kwh (donde a nivel tarifario no se realizan modificaciones y existe un beneficio por la reducción del IVA) la propuesta abarca al 92,08% de la energía facturada.
Cuadro 15. Porcentaje de Facturación con nuevas franjas
| Porcentaje | |
| 0 a 300 kwh | 92,08% |
| 300 a 600 Kwh | 5,47% |
| Más de 600 Kwh | 2,45% |
Fuente: elaboración propia.
Con estos cambios en la tarifa, se modifican tanto la facturación a partir de los 300kwh así como también el monto total de pago de IVA. En el Cuadro 15, hacemos estimaciones de cuánto aumentaría la recaudación de la UTE por el aumento tarifario, así como también, cuánto aumentaría el ingreso de la DGI por concepto de IVA -siempre suponiendo que no hay cambios en el consumo ante cambios en el precio tarifario y en la forma de tributación-.
Cuadro 16. Aumento en la recaudación por tarifas y por IVA (en $)
Fuente: elaboración propia
Consistente con la conversión a dólares que hemos realizado en el trabajo, la propuesta actual de financiamiento implicaría una recaudación mensual cercana a los 3.729.000 de dólares, ascendiendo a unos 44:748.000 de dólares anuales, aproximadamente.