La Economía Política de la Privatización Educativa

Economía política de la privatización educativa
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Ec. Hugo Dufrechou, Ec. Mariana Garcia, Ec. Martín Jauge, Ec. Pablo Messina, Ec. Martín Sanguinetti

Introducción

El presente artículo, consiste en una primera aproximación al estudio de la privatización educativa del trabajo constante entre Comuna y la FENAPES, ATES, AFUTU y UFC. Sus fundamentos centrales pueden dividirse en dos grandes ejes. Por un lado, la constatación de que se han ido diseñando una serie de dispositivos (subsidios, exoneraciones tributarias, propaganda ideológica favorable, etc.) que fomentan la educación privada. Por el otro, el convencimiento que buena parte de estos fenómenos pueden explicarse, si bien no en su totalidad, en muy buena medida con aportes de la Economía Política.

En ese marco, el artículo comienza con la explicitación de algunas hipótesis básicas que rigen nuestras investigaciones en curso -con disímil grado de avance- más allá de este artículo en concreto. Posteriormente, el propósito central del artículo es mostrar las características fundamentales del proceso de privatización educativa (principalmente para la educación media) y esbozar hipótesis explicativas que deberán ser sujetas a revisión en trabajos siguientes.

1. Hipótesis teóricas

El carácter preliminar de estos apuntes nos inhibe de utilizar un marco teórico acabado. No obstante, la Economía Política posee herramientas que pueden ayudar a comprender algunos de los fundamentos que están detrás de la privatización educativa, no sólo en nuestro país, sino también a nivel regional y global.

1.a. Los teóricos reproductivistas

Los años 60s del siglo pasado vieron nacer corrientes pedagógicas que impugnaron la idea de que la educación es la vía para el desarrollo individual y la movilidad social al garantizar poder político y económico para los “carenciados” o “desventajados”. Algunos, inspirados en los trabajos de Althusser, vieron en el sistema educativo la institución más relevante para la reproducción ideológica de la sociedad de clases (Baudelot y Establet, 1990), otros como mecanismo de reproducción cultural, consagrando simbólicamente la distribución desigual del “capital cultural” de origen (Bourdieu y Passeron, 1996).

En la teoría económica, los reproductivistas tienen como grandes representantes a los trabajos de Bowles y Gintis (1976). Su libro “Schooling in Capitalist America” sostiene la existencia de un estrecho vínculo de “correspondencia” entre la dinámica de acumulación de capital y los requerimientos que dicha dinámica plantea al sistema educativo. La división social del trabajo y sus diversas estratificaciones, se reproducen, según su análisis, en el sistema educativo. Así como la división sexual del trabajo tiene impactos en lo formativo (es harto conocido que existen oficios y profesiones masculinizadas y otras feminizadas) podría conjeturarse que la polarización social como reflejo de ciertos cambios en el patrón de acumulación capitalista, es el fundamento último del aumento en la segregación educativa. En este marco, pensar el desarrollo de la educación privada como forma de reproducir la polarización creciente, no es para nada descabellado: una formación de élite, concentrada en lo privado, y una formación básica en lo público, concentrada en “competencias” pero nada en saberes.

1.b. Miradas marxistas sobre la acumulación de capital y la cualificación

Simplificando groseramente, podríamos decir que el vínculo entre acumulación de capital y formación es doble y doblemente contradictorio en el marxismo. Por un lado, la educación forma parte de la canasta de consumo obrero, un componente fundamental para la reproducción de la clase trabajadora (un “bien salario”, para utilizar la categoría de Marini). Por otro lado, el trabajo puede ser una actividad más o menos cualificadora, según el caso.

En cuanto al primer punto, implica que si bien el gasto en educación puede verse como un problema para el capital (ejemplo, gastar en educación en vez de carreteras para la exportación de commodities) también es una necesidad para la acumulación (en particular donde se realizan procesos productivos con ciencia y tecnología incorporada).

Respecto al segundo punto, ya desde la obra de Adam Smith (1776) el análisis sobre acumulación de capital y educación es más que elocuente. Si bien veía en la división social del trabajo un potencial factor de desarrollo vía aumento de la productividad, consideraba que la reducción del trabajo a tareas insignificantes podían generar “estúpidos” y “brutos” tanto como sea “humanamente posible”.

Marx, al analizar la “gran industria” -ver capítulo XIII del Libro I de El Capital- encontró que el desarrollo tecnológico era por un lado democratizador (cualquiera podía trabajar) por otro lado, descualificador. Cada vez más los conocimientos estaban imbricados en la “maquinaria” y menos en el trabajador, subsumiendo así aún más el trabajo al capital.

Más acá en el tiempo, los trabajos de Ricardo Antunes (2004) profundizan y refrescan el análisis marxista para nuestro tiempo. La informatización, robotización y los cambios en la forma de organizar el trabajo, implican una tendencia creciente a la fragmentación de clase trabajadora (o “clase-que-vive-del-trabajo” para utilizar sus mismos términos). En este marco, identifica un sector creciente de asalariados part-time (principalmente mujeres), precarizados, cuyas tareas son cada vez más simples y rutinarias, mientras que por el otro, visualiza cierta proletarización de trabajadores “intelectuales” (vinculados a las nuevas tecnologías). En esto consiste la contradictoria tendencia a la descualificación-cualificación. De esta forma, también puede entenderse al desarrollo creciente de la educación privada como consecuencia (y causa) de dicha fragmentación de la clase trabajadora.

1.c. La Acumulación por Desposesión y la mercantilización educativa

La discusión sobre si el gasto en educación es causa o consecuencia de la riqueza relativa de los países dista de estar consensuada. De hecho, uno de los trabajos más conocidos al respecto, de Dinacica, argumenta que los países más ricos no son tales por gastar más en educación, sino que más bien sucede a la inversa: gastan más en educación porque son más ricos. 

Muchos autores ven como punto más relevante el desarrollo de capacidades productivas, tecnológicas o la producción de productos de punta como aspectos más relevantes que el gasto en educación a secas para pensar la “dinámica de acumulación” (ver Ha-Joon Chang, 2014; Dani Rodrik, 2005; etc.).

No obstante, el vínculo entre la mercantilización y la acumulación de capital, si bien tampoco es de consenso, a nosotros nos resulta más claro. Una vez agotado el modelo de acumulación fordista, el capital tuvo que lanzarse hacia nuevos espacios para realizarse como tal. Esto no sólo explica su avance en ciertas áreas geográficas que antes no regían claramente por la lógica capitalista (ejemplo China) así como también a nuevas “esferas de la vida”.

En ese marco, la mercantilización de la educación, categoría que excede la mera privatización e incluye otros fenómenos como los incentivos por resultados, puede entenderse como una manifestación más de “acumulación por desposesión”. La idea básica, consiste en afirmar que el capital no sólo avanza contra el trabajo, sino que el capital avanza sobre bienes comunes (tanto recursos naturales como bienes públicos) o esferas de la vida que no eran mercancía (el caso más paradigmático lo constituye la creciente industria del ocio) como forma de capitalizarse: vouchers, subsidios, subvenciones, diversos estímulos a la demanda, asociación público-privada, mecanismos de PPP para la construcción de infraestructura y su correlato en gestión privada de servicios, podrían ser interpretados desde esta perspectiva.

1.d. Aspectos ideológicos

Sin reducirlos a una superestructura que obedece linealmente a las contradicciones económicas, es claro que a nivel ideológico y discursivo, el ataque a la educación pública (y los docentes) ha ido creciendo a nivel político partidario, académico y, tal vez más fuerte que en ningún otro lado, a nivel mediático.

El discurso de la crisis educativa como problema docente forma parte de un relato más amplio que identifica a la crisis con la educación pública (en rigor, es sólo ésta la que estaría en crisis) al tiempo que asocia lo alternativo con la educación privada. Las coberturas sobre temas educativos de medios como El Observador o El País suelen repetir la misma fórmula: exaltación de los logros de un liceo privado (preferentemente ubicado en una zona empobrecida), comparación de ese éxito con “el fracaso” de los liceos públicos, y reflexión explícita o velada sobre la necesidad de generalizar a todo el sistema las experiencias “exitosas” privadas.

Si bien no hacemos un racconto exhaustivo de dichos discursos e intervenciones (cosa por demás necesaria) intentaremos abonar información que ayude a desmentir algunas aristas de la campaña de desprestigio a la educación pública, sin por ello, negar los profundos problemas que sintetiza.

2. Apuntes históricos elementales

Hasta la dictadura cívico militar comenzada en la década de 1970, la educación privada en Uruguay se desarrolla en la educación primaria y media, habiendo tenido su génesis como parte de la reproducción de valores culturales y religiosos de grupos específicos de elites y capas medias.

A fines de la década del 50 se alcanzó la cobertura casi universal de educación primaria y comenzó un proceso explosivo de la matriculación en educación media. Este hecho fue acompañado en alguna medida con el aumento presupuestal hacia la educación pública, hasta 1968, momento que dicho crecimiento comienza a revertirse. El congelamiento de precios y salarios, determinados en ese año, fue licuando los segundos y deteriorando, junto con otras medidas, el gasto en educación. Posteriormente, con el advenimiento y consolidación de la dictadura cívico-militar a partir de 1973 se terminó de marcar un cambio de tendencia en materia presupuestal. En educación primaria y media, hasta el año 1995 el deterioro presupuestal fue constante junto con un aumento exponencial de la matrícula en media y terciaria (Castillo et al, 2015). A esto se suma una oleada de “ataques” a lo público, donde si bien el principal objeto de la crítica fueron las Empresas Públicas, la educación no salió ilesa de dicha retórica privatizadora. El conjunto de estas determinantes, facilitó que la oferta de educación privada tradicional se expanda y a la vez que surgieron nuevas formas, tanto en lo que refiere a instituciones como a ofertas educativas.

En terciaria, al fin de la dictadura en 1984, se termina con la oferta monopólica pública y se habilita por primera vez una universidad privada. Este tipo de oferta se ha incrementado con el tiempo y hoy existen 5 universidades y 12 institutos universitarios. Desde 1998 ya están presentes las 5 universidades, 4 de éstas están  relacionadas con grupos religiosos. Por otra parte, la matriculación privada en terciaria ha aumentado constantemente en términos absolutos y relativos, alcanzando hoy algo más del 18% de la matriculación total en ese nivel.

En primaria, a comienzos del siglo XX el porcentaje de matriculados en privada era del orden del 30%, pero a medida que el servicio público se va universalizando ese porcentaje se reduce hasta alcanzar el 15% en el año 1950 (Nahum et al, 2007). El porcentaje entre público y privado se mantiene centrado en esa cifra hasta nuestros días, con oscilaciones asociadas a los ciclos económicos y la diversificación en la oferta (Lara y Marconi, 2013). Más allá de la tendencia de largo plazo, se destacan dos grandes momentos de la matrícula privada. Uno que se da a partir de la década de 1940, momento que comienza una fuerte expansión hasta consolidarse en la década del 1960. Sin embargo, en ese momento también se expandía la matriculación en general, por lo que mantiene el porcentaje de matriculación en el entorno del 15%. El otro momento se da de la salida del crisis del 2002 hasta la actualidad, en ese período la matriculación en general está cayendo, por tanto se da un proceso de expansión de la matriculación privada alcanzando cerca del 18% de la matriculación. Esta última expansión se da por nuevas ofertas del sector privado -en inicial y escuelas especiales- y porque aumentaron la cantidad de instituciones.

En lo que refiere a educación media, en 1935 se crea el Consejo de Secundaria, separando la Universidad de la educación media. En ese momento la matrícula privada era del orden del 12% del total. Con el paso de los años se fue incrementando hasta alcanzar el 18% en 1950 (Nahum et al, 2007), cifra que se mantiene estable hasta el comienzo de la dictadura. En ese período toda la matrícula en educación media cae por única vez en la historia, pero la caída es más pronunciada en la pública que en la privada, por lo que la matrícula privada llega a representar el 23% en 1980 (Brum y Silva, 2013). Varios factores parecerían explicar dicho fenómeno. En primer lugar, Uruguay asistió desde los 60s pero fuertemente profundizado a partir de 1973 a un fenómeno de emigración muy fuerte, una combinación perversa de exilio económico y político. Aumentaron las horas trabajadas, tanto por extensión de la jornada como por multiempleo y se incorporaron, de forma relativamente importante, mujeres y jóvenes al mercado laboral, impactando sobre la “asistencia” en educación.

En la década del 1990, la matrícula se estabiliza en el entorno del 17% con las oscilaciones asociadas al ciclo económico. A modo de ejemplo, con la crisis del 2002 la matrícula privada cae a cifras cercanas al 12% y en la actualidad se encuentra en el 16% del total de matriculados. Cabe aclarar que a pesar que la matrícula en enseñanza media viene creciendo sistemáticamente -sólo cae en el período señalado-, se está lejos de niveles de cobertura universal.

Esto podría determinar un crecimiento de la matriculación en el sector privado en media y terciaria, por dos razones. Por un lado, más personas están en el sistema, por tanto, si se mantiene la relación existente entre matriculados público-privada, esta última crecerá en términos absolutos. Por otro lado, si este aumento de matrícula no es acompañado por el aumento presupuestal a la educación pública, seguirá deteriorando la calidad de la misma,  fomentando el discurso privatizador. De hecho, el impulso privatizador tiene, entre sus grandes excusas, la “saturación” de la educación pública. No obstante, hay tres fenómenos que operan en sentido contrario a lo antedicho, haciendo imposible extraer conclusiones a priori. En primer lugar, una disminución del tamaño de las cohortes, haciendo que a futuro, la cobertura total signifique un número menor de matriculaciones de las que implicaría hoy. En segundo lugar, la evolución del salario real (aunque sigue en aumento) está mostrando signos de estancamiento y retroceso, lo que hace pensable que en los próximos años los hogares puedan verse imposibilitados de enviar a sus hijos a la educación privada. Asimismo, es posible pensar que el aumento de cobertura tenga un sesgo mayor hacia lo público que a lo privado, ya que las características socioeconómicas de los que hoy no acceden a educación media y terciaria los imposibilita del pago y por tanto del acceso a la educación privada. Esto último, siempre y cuando no se avance en formas de mercantilización de la educación que logre captar esta población vía endeudamiento de los hogares o utilizando el Estado.

Es importante notar que la educación privada, además del rol que ha cumplido en el plano simbólico e ideológico, constituye también, en más de una ocasión, un negocio donde las instituciones privadas se rigen por la búsqueda de ganancia. Este hecho no es menor, porque pone una cota a la expansión del sector privado en la educación, debido a que la población que puede acceder pagando está limitada por su nivel adquisitivo. En este escenario, resulta comprensible que proliferen exoneraciones fiscales así como diversos mecanismos de subsidio a la demanda para fomentar la educación privada, ya que los hogares que podrían incrementar la matrícula, no pueden pagar por sí solos.

Hasta el momento el gran avance del sector privado en disputar recursos del Estado se ha dado por el lado tributario. Un primer mecanismo que viene de la secularización del Estado, pero tomó carácter de ley constitucional en el artículo 60 de la Constitución de 1942, donde se exonera de impuestos a las instituciones privadas, tanto nacionales como municipales, dicho artículo sigue presente en la constitución vigente en el artículo 69.

Otro avance por el lado tributario se da en 2007, cuando se realiza una modificación a la Ley 18.083 donde habilita a instituciones privadas a recibir donaciones de empresas con fines educativos. Este cambio posibilitó por primera vez en la historia, la creación de instituciones privadas financiadas casi en su totalidad con fondos públicos, ya que cada 100 pesos que donan, unos 83 son exoneraciones fiscales. Por lo tanto, con esta ley se da un gran avance en el fomento de la privatización por parte del Estado.

Es importante notar, que desde hace larga data hay otras amenazas de avances más directos de la educación pública que han estado en el debate, como pueden ser los sistemas de vouchers , donde el Estado sólo ante la excusa de democratizar el acceso a la educación, garantiza renta al sector privado desviando recursos del sector público.

3. ¿Quiénes y dónde?

En este apartado mostramos a grandes rasgos quienes acceden a la educación privada según ciclo utilizando dos indicadores. Uno que muestra el lugar geográfico donde se ubica la oferta, caracterizado el lugar según sus condiciones socioeconómicas de quienes habitan allí, y otro que muestra el poder adquisitivo del hogar de las  personas que acceden a la educación privada.

En el cuadro 1, puede verse que hay una clara distinción entre la educación pública y privada respecto al entorno sociocultural en el cual se ubican lo centros educativos. Como puede apreciarse, prácticamente no existen liceos privados en lugares de contexto medio, desfavorable y muy desfavorable, concentrando la oferta casi en su totalidad en los lugares de mayor poder adquisitivo. Por otro lado, la oferta pública parece tener un comportamiento inverso, donde no tiene oferta en los contextos de mayor poder adquisitivo.

Cuadro 1. Entorno sociocultural del centro educativo.

Fuente: Informe INEED (2014) elaborado en base a PISA (2012).

Otro aspecto interesante a analizar es ver a qué población atiende cada tipo de administración. Es decir, ver por nivel de ingreso los estudiantes que acceden a la educación pública o privada (cuadro 2). Si nos detenemos en Primaria, se observa que casi la mitad de quienes asisten a la Escuela Pública (43,8%) pertenecen a hogares del 20% más pobre de la población, y que el 90% pertenece al 60% más pobre de la población. Mientras que para el caso de la educación privada ocurre lo opuesto, ya que el 84% de los que asisten a privada pertenecen al 60% más rico de la población. 

Cuadro 2. Acceso según tipo de administración, según nivel de ingreso; por subsistema.

Fuente: elaboración propia en base a la ECH.

Cuando miramos la educación secundaria, tiene un comportamiento similar a primaria, pero en educación pública el acceso se distribuye mejor que en primaria, ya que en este caso el 81% de los que acceden a la educación pública son del 60% más pobre de la población, pero esto se debe a que las personas que abandonan el sistema en educación secundaria se concentran en los hogares más pobres. Por otro lado, los que acceden a educación privada son más concentradas en los hogares más ricos que en primaria, ya que el 91% pertenecen al 60% de los hogares más ricos.

En lo que refiere a la educación técnica, la distribución es más equitativa tanto en pública como en privada. Pero hay que destacar que la educación técnica privada hasta el año 2014 no tiene ninguna institución habilitada por parte del Ministerios de Educación y Cultura (MEC), como si lo tiene los liceos privados, por tanto, no es del todo sencillo la comparación pública con la privada, ya que pueden ser ofertas muy distintas.

En nivel terciario ocurre el mismo efecto que en media pero más pronunciado, ya que la población que accede a ese nivel pertenece a los quintiles más ricos de la población. Esto puede verse en el cuadro 2, donde el 86% de la población matriculada en este nivel pertenece al 60% de los hogares más ricos. Una vez resaltado este sesgo, puede verse que la educación terciaria privada es aún más selectiva, ya que el 73% de los que asisten a una universidad privada pertenecen a hogares del 20% más rico de la población, mientras que para la pública este ratio baja a 35%.

Por lo tanto, a medida que aumenta el nivel educativo aumenta el sesgo de acceso hacia los personas de hogares de mayores ingresos. A su vez, en todos los tramos educativos, la proporción de alumnos que asisten a instituciones de educación privada aumenta conforme aumentan los ingresos, por eso en los quintiles 4 y 5 es donde hay mayor proporción de estudiantes de enseñanza privada. Con la educación pública podemos ver el fenómeno inverso, en particular con primaria, conforme aumentan los ingresos del hogar disminuye la proporción de estudiantes que asisten a este tipo de instituciones.

3.1. Descripción de la oferta, evolución de la matrículas

Con el fin de sintetizar el análisis, en este módulo nos centraremos exclusivamente en la educación media. Tomando la información de la ANEP del listado de liceos habilitados, puede realizarse un repaso histórico de la evolución de la oferta de educación media tomando algunos intervalos temporales. Si observamos el cuadro 3, en la actualidad existen 14 liceos -7% de la oferta total- que datan de antes de 1940, como puede verse se concentra casi con exclusividad en Montevideo.

Cuadro 3. Evolución de cantidad de liceos habilitados según distintos momentos históricos.

Elaboración propia en base a el listado de liceos habilitados, fuente ANEP.

Entre 1940 y 1970 se dió una fuerte expansión de servicios privados de educación media, momento que se expande de manera explosiva la matriculación en media en términos generales. De esa época se destaca el fuerte crecimiento de la oferta en el interior del país. Las instituciones creadas en ese momento, representan el 27% de la oferta total de la actualidad.

El período que tomamos desde 1970 a 1990, marca un momento donde la oferta privada se sigue expandiendo pero a menor ritmo. Las instituciones creadas en esa época representan un 12% del total existente. 

Los dos periodos siguientes son momentos de crecimiento económico y donde se da un gran crecimiento de la oferta privada, más de la mitad de la oferta existente (54%) es creada en los últimos 24 años. Cabe resaltar dos matices que hay entre dos períodos que se distinguen en el cuadro. Por un lado, en los últimos 12 años creció un poco más que los 12 primeros años. A su vez, hubo un mayor crecimiento de la oferta en el interior que en Montevideo, cosa que no ocurre en los otros períodos analizados.

Al analizar la matrícula, se puede ver que la gran mayoría del alumnado concurre a centros públicos de enseñanza media. Si bien es cierto que en los últimos años el peso de la educación privada creció levemente tanto en términos absolutos como relativos, la relación entre la matrícula pública y privada se ha mantenido estable durante el período analizado: la matrícula pública pasó del 86,4% en 2005 al 83,4% en 2015.

Sin embargo, en algunos departamentos como Soriano, Rocha, Rivera y Lavalleja el peso de la educación pública respecto a la privada aumenta al considerar el período punta a punta.

Además, es importante resaltar que algunos departamentos mantienen una matrícula casi exclusivamente pública al 2015 como pueden ser: Artigas (99,0%), Colonia (98,7%), y que salvo Montevideo, Canelones, Maldonado y Paysandú, el resto de los departamentos tienen tasas de matriculación pública por encima del 90%.

4. La educación privada como sector de actividad económica. 

La educación privada representaba en 2012 el 25% del gasto total en educación (suma del gasto de educación pública y privada). Esta tendencia ha ido disminuyendo según los datos del (INEED, 2015), dado que en el año 2004 el gasto en educación privada representaba el 29,5% del gasto total. Medido en relación al total de la producción, vemos que la educación en total era el 5,3% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2012, y el 1,25% de ese total era el componente de educación privada. Esta relación esconde algunos efectos debido a la metodología para la estimación del gasto privado realizada por el INEED. En primer lugar si bien la educación pública aumentó relativamente más que la educación privada en cuanto al total del gasto educativo en el país, es cierto que dentro del gasto de educación público existen modalidades de administración privada como pueden ser los liceos públicos de administración privada -como el Liceo Impulso o el Liceo Jubilar- , o como los centros educativos iniciales del Plan CAIF. A modo de ejemplo, el gasto público destinado a CAIF pasó de ser el 9% del gasto público en educación inicial en el año 2004 a ser casi el 26% en 2013.

4.1 Los actores de la educación privada

Las instituciones de educación privada se nuclean en dos cámaras empresariales. Por una lado, una cámara que nuclea a las instituciones católicas, que formaliza su agrupación en 1940 pero que tienen acciones como agrupación desde fines del siglo XIX, llamada Asociación Uruguaya de Educación Católica (AUDEC). Por otro lado, la Asociación de Institutos de Educación Privada (AIDEP) es de creación más reciente, sus estatutos la sitúan en 1988, y nuclea a varios institutos privados, en su gran mayoría son no católicos, pero si existen de otras religiones, como es el caso de los institutos judíos. Es importante notar, que el nucleamiento empresarial es católico y no católico, y no por niveles de educación, este hecho está marcado por la impronta que la educación privada ha tenido en la historia de nuestro país.

En lo que refiere a educación media, el 58% de las instituciones privadas están afiliadas a algunas de las cámaras, y ninguna está afiliada a las dos. A su vez, el 20% está afiliada a AIDEP y el 38% a AUDEC. Las afiliadas suelen ser las instituciones más antiguas, de hecho si tomamos las creadas antes del 1970 el 90% de estas están afiliadas a algunas de las dos cámaras. Y si hacemos el corte inverso, tomamos las creadas del 1970 a la fecha, el porcentaje de afiliadas cae al 47%.

4.2. Algunas características de los trabajadores del sector

Los trabajadores del sector se nuclean en el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Enseñanza Privada (SINTEP) creado en el año 1985  y es parte desde su creación de la Coordinadora Sectorial de Educación del Uruguay (CSEU) y del PIT-CNT. La cantidad de afiliados asciende a poco más de 5.000. Desde 2005 cuenta con negociación colectiva en el grupo 16 y en 2007 consiguió contar con horas sindicales. Como se verá en este apartado, la heterogeneidad en muchos aspectos como: la salarial, de condiciones de trabajo, los diversos niveles que abarca, los perfiles de los funcionarios según la institución que se trate, entre otros, sumado a la corta historia sindical, hace al sector muy complejo en lo que refiere a la organización sindical.

Con la ECH 2015, se estimó la cantidad de trabajadores según nivel y tipo de tarea que realizan en el lugar que trabajan. Como puede verse en el cuadro 5, la mayoría de los trabajadores del sector se concentran en nivel de primaria y preescolar y va disminuyendo  a medida que aumenta el nivel. Esto es razonable dado el recorrido histórico antes presentado, ya que en lo que refiere a primaria y preprimaria, la oferta privada tiene una mayor incidencia que en el resto de los niveles, a su vez, es en este nivel el único que existe una cobertura casi universal y el que tiene más cantidad de matriculados. En media la incidencia del privado es menor, a su vez, hay menor matriculación que en primaria. Y en terciaria, la incidencia del sector privado es importante, pero la matriculación es sustantivamente menor que en los otros niveles.

Cuadro 4. Cantidad de trabajadores/as por tipo de tarea y según nivel.

Elaboración propia a partir de la ECH 2015, anuario estadístico del MEC y observatorio estadístico de la ANEP.

La información del cuadro 4, nos permite realizar algunas reflexiones y comparaciones con la educación pública, en lo que refiere a la relación alumnos/docentes, tanto en primaria como en media privada cada 6 alumnos hay un docente y el ratio sube a 8 para nivel terciario. En el sector público, en nivel preescolar y primaria cada un docente hay 16 alumnos, en media la relación baja a 13 y en terciaria se sitúa en 12.

Por otro lado, los cargos de apoyo refieren a tareas que sirven para la orientación, coordinación, motivación etc, y por tanto son muy importantes para estimular y contener al estudiante y apoyar a las tareas docentes, ejemplo de estas son trabajadores sociales, sicólogos, psicopedagogo, etc. Si miramos la relación de trabajadores que realizan este tipo de tareas con la cantidad de matriculados y comparamos público con privado, es claro que los alumnos del sector públicos cuentan con grandes desventajas en relación a lo privado. Mientras que en primaria privada hay 1 trabajador de apoyo cada 14 alumnos, en la pública hay 564. En media la comparación también es elocuente, mientras que en el sector privado la relación de funcionarios de apoyo con los matriculados es de 34 alumnos por funcionario, en la pública la relación es de 325.

Si se analiza los funcionarios no docentes, también la comparación público privado nos da una relación de desventaja para el primer sector. Mientras que en primaria privada hay unos 14 funcionarios por estudiante en la pública de ese nivel hay 55. Si miramos el nivel de educación media el ratio arroja 18 alumnos por funcionario para el caso de educación privada y de  44 para el caso de educación media pública. Por último, en terciaria hay 12 funcionarios por matriculado para el caso de la privada y 20 para el caso de pública.

Estos indicadores, se suman otros otros que hacen a las condiciones de trabajo del sector privado de la educación y la relación de esto con los que intentan evaluar los resultados educativos. Es claro que el sector privado cuenta con enormes ventajas en relación al público en lo que hace a la dedicación docente por alumno y todas las tareas de apoyo al aprendizaje. No obstante, es importante notar, que cuando se analiza detenidamente las pruebas estandarizadas, tanto en primaria como en media, los resultados suelen arrojar que los alumnos de las instituciones públicas tienen igual e incluso mejores rendimientos que los privados cuando se controla por nivel socioeconómico.

En lo que respecta al salario, es importante analizar la evolución de los últimos años y los niveles comparado con el sector público y con el resto de la economía. En el gráfico 1, se construye el salario real de los trabajadores de la educación privada desde el año 2003 al 2015, tomando el Índice Medio de Salarios para el sector construido por el INE. Usando el mismo indicador se construye el ISR para toda la economía y usando la evolución del salario de un docente grado 1 con 20 horas. Como puede apreciarse, en todo el período de recuperación luego de la crisis del 2002 hasta el 2015, los salarios reales de toda la economía han evolucionado positivamente, a su vez, los docentes públicos han evolucionado por encima del promedio de la economía y el de los docentes del sector privado lo han hecho por debajo. Esto es debido a que en todo el período el presupuesto destinado a la educación pública ha estado en constante recuperación hasta el 2015.

Gráfico 1. Evolución salarial de la educación privada, de la pública y del total de la economía.

Elaboración propia, fuente INE-IMS y ANEP.

Cuando se toma en cuenta el nivel salarial para comparar público con privado, la evolución de los últimos años matiza algunos resultados que pueden apresurarse, ya que los niveles salariales para el sector privado -tanto para docentes como no docentes- son en promedio siempre más altos que los del sector público, y esta brecha se agranda a medida que se sube de nivel.

A su vez, cuando se analiza con mayor detalle las brechas salariales y se pone atención en la distribución del ingreso por tipo de trabajador y nivel, puede verse que el sector privado tiene una mayor dispersión salarial que el público. Esta dispersión también aumenta a medida que aumenta el nivel educativo, incluso la mayoría de los docentes y no docentes de primaria que ganan menos, consiguen mejores niveles salariales en el sector público que privado, pero luego en los tramos de mayores ingresos esto es inverso.

Cuadro 5. Salario hora por nivel según función de los trabajadores privados y públicos.

Fuente: elaboración propia a partir de la ECH 2015

Estas reflexiones se suman a otros trabajos que intentan explicar si los bajos salarios son un atractivo o no, a la carrera docente. En este caso, puede verse que a pesar que los salarios del sector público han aumentado por encima que el sector privado, los trabajadores del sector privado encuentran mejores salarios que en el público para media y terciaria. Para primaria este resultado se matiza, ya que para la mayoría esto no es así, pero si para el promedio, mostrando gran dispersión salarial dentro del sector privado.

5. El gasto público en la educación privada

Como fue comentado en el apartado inicial, existen variadas formas de mercantilización de la educación. En este apartado, nos centramos en los instrumentos que han sido motor del proceso de mercantilización en Uruguay, que incentiva la formación del sector privado en educación utilizando al Estado como garante.

El principal y más añejo instrumento es el gasto tributario, esto refiere a la pérdida de ingresos del Estado por exoneraciones fiscales diversas. Esta herramienta es una herencia de la secularización del Estado, y es un artículo constitucional desde comienzo del siglo XX. En un principio, solo exoneraba de impuestos a aquellas instituciones privadas que asistieran con educación gratuita a un número de alumnos. Con la constitución del año 1942, esto fue modificado y la exoneración se generalizó a todas las instituciones privadas de educación sin importar si asisten o no con educación gratuita. Es preciso resaltar, que la constitución dice de manera explícita que exonera de impuestos, pero en la práctica estas instituciones exoneran todo tipo de tributo: los impuestos y tasas nacionales y municipales, y los aportes patronales a la seguridad social -los jubilatorios y los aportes patronales al FONASA-.

El otro instrumento más reciente, es la modificación a la ley de mecenazgo que permite las donaciones de empresas a instituciones educativas -tanto públicas como privadas- y a cambio se les exonera de impuestos por dicha donación. Este mecanismos es similar en la herramienta al anterior, es decir, son exoneraciones fiscales pero exonera de impuestos no solo a la institución sino también a las empresas donantes. A su vez, esta modalidad es una pérdida del control a la hora de decidir sobre la oferta educativa, ya que como se verá, el Estado es el principal financista pero no tienen ningún tipo de incidencia en el nacimiento y el funcionamiento de la misma.

Por otro lado, en la ley de presupuesto del año 2015 se pone en práctica la ley de participación público privada -PPP-, donde se profundiza en la idea de mercantilización de la educación con la privatización de parte de la misma. Este mecanismo está limitado por la ley de PPP a la privatización del servicio educativo, pero es sin duda un gran avance en el uso del Estado para garantizar renta al sector privado.

5.1. El gasto tributario 

Existen distintas estimaciones que muestran que el gasto tributario en educación en Uruguay es regresivo, ya que, como vimos, quienes más “consumen” educación privada son hogares pertenecientes a los estratos de mayores ingresos. Por tanto, las exoneraciones fiscales recaen casi exclusivamente sobre estos hogares.

El INEED (2014) realizó una estimación con una metodología propia arrojando que para el período 2005-2012 el gasto tributario en educación, incluyendo IVA, IRAE y Aportes Patronales oscila entre los 0,34 y 0,39 puntos del PBI.

En este artículo presentamos estimaciones propias, donde se toman en cuenta las exoneraciones fiscales de la DGI y las del BPS, quedando por fuera por falta de información las exoneraciones a nivel municipal, por tanto, las estimaciones que aquí se presentan están subestimando el verdadero dato.

La información administrativa de los datos del BPS permite realizar estimaciones para los años 2012, 2013 y 2014. Para 2012 está separado “Educación privada” de “Cultura similares”, pero para los años siguientes ambos rubros están agregados. Por lo tanto, tomando la estructura de 2012 nos quedamos con las exoneraciones a la educación privada para los siguientes años. A su vez, a partir de la masa salarial estimamos las exoneraciones de aportes patronales a la seguridad social y al FONASA, suponiendo dos escenarios: uno que paguen igual que el resto de la economía -7,5% a la seguridad social- y otro que paguen igual que la educación pública -19,5%-. Esta información puede verse en el cuadro 6.

Cuadro 6

Fuente: elaboración propia en base a datos del BPS

Si sumamos a las estimaciones de gasto tributario en aportes patronales, las de IVA e IRAE estimadas por la DGI obtenemos los siguientes resultados. En un escenario de mínima, el gasto tributario ronda el 0,34% del PBI para los años 2012 y 2013. Si utilizamos como escenario de base que tribute 19,5% de Aportes Patronales como la educación pública, el gasto tributario asciende a 0,5% y 0,51% del PBI para 2012 y 2013, respectivamente.

5.2. La ley de mecenazgo

Los artículos 78 y 79 de la Ley 18.083 del año 2007, modifican una vieja ley conocida como “ley de mecenazgo”, permitiendo que empresas privadas donan recursos a instituciones de educación -tanto públicas como privadas- a cambio de exoneraciones fiscales. Según los artículos referidos de la ley 18.083, de ese total, el Estado exonera de impuestos a las empresas donantes en un 75% del  monto donado por concepto de Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas e Impuesto al Patrimonio. El 25% restante, las empresas pueden calificarlo como gasto de la empresa aumentando la exoneración impositiva. En suma, del total donado, el Estado le devuelve a las empresas el 83% del monto.

El destino de las donaciones en Educación Secundaria fue cambiando desde la puesta en marcha de la ley, pasando de ser casi exclusivamente -98,43%- la ANEP en 2010 para ser los centros privados quienes reciben el grueso de las donaciones -88,96%- en 2015. Como decíamos en la introducción de este capítulo, esta modalidad es una pérdida del control a la hora de decidir sobre la oferta educativa, siendo el Estado principal financista, pero no tienen ningún tipo de incidencia en el nacimiento y el funcionamiento de la misma.

Según datos de las Rendiciones de Cuentas, podemos observar que la mayoría de las donaciones son a instituciones ya existente, con un fuerte sesgo hacia el nivel terciario. De hecho, con las modificaciones de esta ley se crearon 3 escuelas de primaria,  4 de secundaria y 1 de técnica. 

Es importante resaltar que el Estado hace un gran esfuerzo económico de casi el doble en este tipo de instituciones, cuando se compara el gasto por alumno con el sector público. El gasto corriente (excluyendo las inversiones) por alumno en el CES en el año 2015 fue de $55.290 al año, mientras que ese año el gasto corriente del Liceo Jubilar fue de $95.366. Ese año, el total de donaciones recibidas por tal institución fue de $29.073.700, por lo tanto, del total recibido por el Liceo Jubilar, $ 24.131.171 fue asumido por el Estado. Si miramos el gasto por alumnos $ 90.042 fue devuleto por el Estado a las empresas aportantes. Este fenómeno no es propio del año 2015, dado que en 2014 el Estado devolvió a las empresas donantes del Jubilar $ 115.741 por alumno, mientras que el gasto corriente por alumno  del Consejo de Educación Secundaria fue de $50.860.

5. 3. Las PPP en educación

Por último, la ley de presupuesto que rige este quinquenio prevé la utilización de esta nueva modalidad de mercantilización de la educación terciarizando buena parte de la misma y garantizando renta al sector privado vía recursos del Estado. La ley que rige en Uruguay el mecanismo de las PPP es la N° 18.786: “Contratos de participación público-privada para la realización de obras de infraestructura y prestación de servicios conexos”, que para el caso de la educación no permite la privatización del servicio educativo, pero sí de todo lo demás: diseño de los edificios, su financiación, su construcción, Equipamiento, Mantenimiento preventivo y correctivo a lo largo del plazo del contrato, tanto del edificio como del equipamiento.

La ANEP en noviembre de 2015 dió el primer paso que es el registro de proyectos PPP en el MEF. De hecho en el proyecto de Presupuesto de ANEP ya se incluía en el Plan de Obras quinquenal, la realización de 165 centros educativos nuevos en modalidad PPP a partir de 2018. Y de hecho en la actualidad está en realización un estudio de prefactibilidad del primer lote a licitar. Se trata de un Proyecto realizado en forma conjunta entre ANEP, INAU y CND para el desarrollo de 44 jardines de infantes y 15 Centros CAIF, es decir 59 centros educativos. La segunda licitación está prevista para junio de 2017 y abarca escuelas de tiempo completo, liceos de tiempo completo y gimnasios. La última licitación abarca polos educativos, liceos y escuelas y se prevé para el segundo semestre de 2017.

Es interesante remarcar, que estas licitaciones son por 20 años, y en ese tiempo el Estado garantiza el pago a la empresa por el diseño, construcción y mantenimiento. A su vez, el privado debe garantizar el 20% del costo total de la construcción, el resto de la financiación es a cargo del Estado donde aparece como principal financista los fondos de las AFAPs.

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