Un tope regresivo

El artículo original fue publicado en el Semanario Brecha (28/4/2017) a partir de un convenio entre ambas cooperativas. 

Estela pisa los treinta, es analista de sistemas y vive sola en un apartamento de alquiler en La Blanqueada. Tiene un buen trabajo y sus ingresos líquidos mensuales son de 59 mil pesos, unas 59 Unidades Reajustables (UR) al valor actual de la UR (987,11 pesos). Acaba de ingresar a una cooperativa de vivienda que tiene terreno también en La Blanqueada, y están esperando salir sorteados para obtener el préstamo que les permitirá construir.

Pedro y María son pareja hace muchos años. Trabajan ambos, ella como empleada en una farmacia, él como peón en la construcción. Tienen cuatro hijos, uno en edad  liceal, otra más pequeña, que va a la escuela, y las mellizas, que están por cumplir el año. Alquilan una casita en La Teja. Quisieron ingresar a una cooperativa de vivienda pero sus ingresos familiares no se lo permiten… son demasiado altos: 62.500 pesos, unas 62,5 UR mensuales, y el tope de ingresos es de 60 UR.

Basta poner los nombres verdaderos y ajustar algún detalle, y ésta es la situación de muchas familias uruguayas con necesidades de vivienda. Sean o no frecuentes, los ejemplos muestran que hay una situación injusta en el criterio que determina si se entra o no a un programa de vivienda (esto no sólo ocurre para las cooperativas), al fijar un tope para el ingreso familiar máximo que no tiene en cuenta cuántas personas viven con ese dinero.

La ley de vivienda (13.728 de 1968) no establece, ni en su texto original ni en los de sus muchas modificaciones, que deban existir topes máximos de ingresos para que una familia pueda integrarse a los programas de los planes quinquenales de vivienda. Únicamente determina que sólo podrán otorgarse préstamos para acceder a las viviendas catalogadas como de “interés social” (las definidas como mínimo habitacional, económica o media, y desde 1992, también los núcleos básicos evolutivos) y no las suntuarias o de temporada (artículo 32).

Por el contrario, la ley establece que los planes quinquenales deberán definir para cada categoría de ingresos familiares los tipos de solución habitacional correspondientes, el aporte propio exigido a la familia y las respectivas condiciones de préstamo y subsidio, lo cual se asocia a la loable idea de que la planificación estatal de vivienda debe incluir a todos los sectores sociales, con condiciones distintas desde luego.

Pero la reglamentación sí pone topes allí donde la ley no los puso, y no los pone bien, al basarse en el concepto de “ingreso familiar”, poniendo en el mismo casillero, si tienen igual ingreso, a una familia de un integrante con otra de seis.

Sigamos el hilo de esta cuestión. La resolución ministerial 539 de 2008 establece que “no tendrán derecho a un préstamo para vivienda con cargo a fondos administrados o garantizados por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente” quienes cuenten con “ingresos superiores a los establecidos en el Plan Quinquenal de Vivienda vigente (…)”.

Los Planes Quinquenales en realidad no han establecido límites, pero tampoco han modificado los que imponen las reglamentaciones, que por lo menos desde el decreto del Poder Ejecutivo N° 239 de 1992 toman las 60 UR como ingreso familiar total máximo para poder acceder a programas planificados, ejecutados y adjudicados por el Ministerio de Vivienda. Es por esa razón que Estela puede entrar, pero Pedro, María y sus cuatro hijos no.

Lo curioso del caso es que, para el otorgamiento de subsidios, el Ministerio de Vivienda sí toma en cuenta el ingreso por persona de la familia, en vez del total, y diseña un sistema que se adecua tanto a la composición del núcleo familiar como a su nivel de ingresos, en términos de satisfacción de necesidades básicas. Para hacer esto último, compara el ingreso familiar con el mismo parámetro que utiliza el Instituto Nacional de Estadística (Ine) para el cálculo de la línea de indigencia: la canasta básica alimentaria, y en función de esa comparación, establece distintos porcentajes máximos de afectación del ingreso para el pago de la cuota hipotecaria. Lo que exceda de ese máximo, se subsidia.

Un error o desatención de diseño en la reglamentación ha transformado así un objetivo loable (facilitar mediante el financiamiento: crédito y subsidio, el acceso a la vivienda) en una medida regresiva, porque favorece a quienes lo necesitan menos, dejando de lado a quienes lo necesitan más, con lo cual agranda las brechas en vez de cerrarlas.

Vimos que el problema está en que el tope de ingresos establecido no contempla la integración familiar, como sí la contempla el sistema de subsidios. El arreglo es muy fácil y se puede hacer de varias maneras, sin tocar la ley. En el equipo de investigación de la Udelar que integramos se nos ocurrió una muy simple: mantener las 60 UR de ingreso máximo mensual para las familias de hasta tres integrantes, y aumentarlo para las más numerosas.

¿De qué forma hacer eso? Los ingresos necesarios para que puedan vivir más personas en un hogar no son proporcionales a la cantidad de integrantes; es decir, que vivan cuatro personas no cuesta el doble que vivan dos. Por ejemplo: si ingresa una nueva persona a un hogar no será necesario comprar un nuevo lava-rropas, aunque sí que se realicen más lavados y por tanto se gaste más agua, electricidad y jabón en polvo. Por ello, la reglamentación de subsidios del Ministerio toma un coeficiente de 0,6 para contabilizar cada integrante adicional luego del tercero.

Es decir que para calcular el subsidio, la determinación del ingreso por persona en un hogar de cuatro integrantes se hará dividiendo el ingreso total del hogar entre 3,6 y no entre 4. Tomando ese coeficiente y partiendo de un tope de 60 UR para un hogar de hasta tres integrantes, el tope para uno de cuatro personas sería de 72 UR, y de 84 UR para los de hogares de cinco o más. Con lo cual tanto Estela como Pedro, María y sus cuatro hijos, podrían solicitar su préstamo para la construcción de sus viviendas.

¿Cuántas familias uruguayas están hoy en la situación de Pedro y María? O, dicho de otro modo: ¿cuántas familias se favorecerían con este cambio reglamentario? Según datos de la Encuesta Continua de Hogares del Ine para 2015, con la normativa vigente (tope de 60 UR) quedan por fuera de estos financiamientos un 33 por ciento de los hogares uruguayos. Con el cambio propuesto se habilitaría el ingreso de casi 60 mil más, lo que representa un 13 por ciento de los hogares que hoy no pueden acceder al sistema.

Alguien podría preguntarse qué porcentaje de todos esos hogares tienen hoy día necesidad de una vivienda; esta pregunta puede desde luego res-ponderse, pero para hacerlo con precisión se requiere más tiempo. Un mecanismo simplificador podría ser considerar únicamente a aquellos hogares que actualmente no son propie-

tarios de su vivienda, lo que sería un corte grueso, ya que la condición de propietario no implica que no exista una necesidad habitacional. Del mismo modo, no puede decirse que aquellos hogares que no son propietarios tengan una necesidad de vivienda.

Aun así, esa simplificación sirve para aclarar los órdenes de valores: si sólo consideramos a los hogares no propietarios (41 por ciento del total de hogares uruguayos), bajo la normativa actual quedan por fuera del financiamiento por estas líneas un 31 por ciento de esos hogares. El cambio propuesto habilitaría el ingreso de casi 23 mil familias más, lo que representa un 15 por ciento de los hogares no propie-tarios que hoy no pueden acceder a estos préstamos del sistema público.

De cualquier modo, el tope máximo que rige en la actualidad es injusto en sí mismo y lo seguiría siendo incluso si sólo afectara a uno, a diez o a cien hogares. El cambio propuesto es sólo una forma de mejorar el sistema. Sin duda pueden construirse mecanismos más elaborados para dar este salto en igualdad. Son todos bienvenidos. El análisis y la discusión harán luz.

Por otra parte, cabe señalar que el ajuste en el funcionamiento del sistema de financiamiento no tendría necesariamente mayores costos: simplemente ensancharía la población objetivo, habilitando la incorporación de gente que hoy injustamente queda afuera. Después, qué porcentaje de la población objetivo efectivamente se cubre, es otra historia, que, como para toda política social, sólo puede tener final feliz si hay suficientes recursos. 

* Economista e ingeniero civil respectivamente, integrantes del Equipo de Evaluación de Programas y Tecnologías para la Vivienda Social de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de la República.

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